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      龐靖鵬:水利項目推廣應用ppp模式相關建議

    1. "十三五"時期,我國水利投資規模預計將達到2.4萬億元,水利投資需求巨大,社會資本是水利投資的重要來源,水利是國家推廣應用政府和社會資本合作(Public Private Partnership,簡稱PPP)模式的重點領域。鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設和運營,有利于優化投資結構,有利于提高水利管理效率和服務水平,有利于加快完善水安全保障體系。在國家發展改革委、財政部、水利部等有關部委和地方政府的共同推動下,一批水利ppp項目紛紛上馬,但在實踐中碰到諸多問題。為研究解決當前水利項目推廣應用ppp模式過程中存在的突出問題,在對國家層面水利項目PPP試點和部分省區水利PPP項目實施情況調研的基礎上,提出加快推進水利項目PPP工作的有關對策建議。

       

      一、我國水利項目PPP現狀

       

      1.政策密集出臺,助推PPP發展

       

      2014年11月國務院發布了《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國辦發〔2014〕60號)以來,國務院及相關部委相繼出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)等一系列文件,鼓勵、引導和規范PPP項目的開展。2016年8月和10月,國家發展改革委、財政部相繼印發了《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》(發改投資〔2016〕1744號)、《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號),明確了政府和社會資本合作部門職責分工。據統計,2014年以來僅國家發展改革委、財政部發布或聯合其他部門發布的文件就有20余份,如此密集政策文件的出臺在全國掀起了新一輪PPP熱潮。

       

      2.推進實踐探索,一批PPP項目上馬

       

      2015年3月,國家發展改革委、財政部、水利部聯合印發了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》(發改農經〔2015〕488號),并于5月確定黑龍江奮斗水庫工程、浙江舟山大陸引水三期等12個項目為第一批國家層面聯系的社會資本參與重大水利工程建設運營試點項目,力爭通過2年左右的時間,探索形成可復制、可推廣的經驗,推動完善相關政策。目前,在國家層面試點的湖南莽山水庫、廣東高陂水利樞紐、重慶觀景口水利樞紐等試點項目PPP方案已經落地實施;陜西、甘肅、浙江等省份結合當地實際,開展了水利項目PPP模式的實踐探索。以浙江為例,截至2016年6月底,全省已建立省級水利PPP項目庫,有PPP合作意向的入庫項目20個,總投資440億元。溫州鹿城區甌江繞城高速至臥旗山段海塘工程等5個項目已成功簽約并開工建設,均采用BOT模式,總投資58.52億元,引入社會資本48.81億元。"十二五"期間,全國民間投資用于水利建設資金964億元左右,為"十一五"期間5.4倍。

       

      3.結合工程實際,推動PPP相關工作

       

      各地結合水利項目特點,按照"依法合規、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩妥"的原則,推進水利項目PPP工作。從運作方式來說,目前多采用BOT模式。從項目實施機構來看,一般由地方水行政主管部門或水利投融資平臺承擔。從社會資本投資方來看,主要以具有相應施工資質的國企為主,也有社會資本方與具有相應施工資質的單位組成聯合體中標。從付費的方式來看,對于防洪、水環境整治等公益性項目,主要采用政府購買服務的方式,有的地方把土地開發項目和水環境整治項目打捆,通過整治后土地升值獲得的額外收益補償開發商的建設成本;對于具有一定供水、發電收益的準公益性項目,多采用使用者付費結合政府補貼的方式,有的地方將項目經營性部分進行剝離出來,經營性部分采用BOT的方式,公益性部分采取政府購買服務的方式。從特許經營的期限來看,主要根據工程使用年限、投資回收期等綜合因素確定,一般不超過30年,但對于投資規模大、回報周期長的水庫等,可延長至30~50年。

       

      二、存在的問題

       

      1.政策法規不完善

       

      一是政策間存在沖突。近幾年,國家發展改革委和財政部出臺了一系列PPP相關政策法規,財政部PPP政策導向重在資金管理,發改委重在項目管理,由于追求的政策目標各異,許多規定不一致甚至相互沖突,造成PPP項目實施部門往往無所適從。例如,在缺乏上位法的情況下,PPP適用政府采購法還是招標法的問題,兩者在投資方選擇方式、作用時效等方面有較大差別;對PPP項目實施機構的規定不一致的問題等。二是實踐層面出現的一些法律問題。例如,沒有經營性收入的PPP項目,在捆綁土地等資源時,是否需要走招拍掛程序;具有相應施工資質的社會資本方組建項目公司后,是否需要進行招標投標等。

       

      2.缺少統籌推進的部門

       

      目前多以地方水行政主管部門或水利投融資平臺作為項目實施機構,負責PPP項目的準備、采購、監管和移交等工作。水利PPP項目的運作過程中涉及發改、財政、審計、水利、住建、環保、安監、消防等部門,協調的工作很多。一方面,除江蘇、浙江省等省份外,大多地方尚未建立政府層面的PPP協調管理機制,僅靠水利部門推進難度很大;另一方面,項目實施機構普遍反映,自己具有哪些權責不清楚,項目實施過程中一旦出現合同約定之外的突發情況、爭議、糾紛等,不敢擅自決定,一旦造成損失將被問責,最后只能通過人大審議,但往往付出更多的時間和經濟成本。

       

      3.增加了成本和監管難度

       

      對于公益性項目或微利的準公益性項目,社會資本不愿進入,政府通過給予擔保、承諾、補償等形式吸引社會資本,導致引入社會資本成本過高。在當前金融融資環境較好的情況下,有些項目由政府來干更劃算,例如中國農發重點建設基金年利率僅為1.2%,貸款期限為10~20年。在建設運營階段,項目實施機構即要對政府負責,又要與社會資本方進行對接,增加了很多環節,特別是有的社會資本方對項目實施機構高度依賴,項目實施機構工作人員感嘆"只解決了錢的問題"。此外,還存在社會資本撤資、運營不善、特許經營者能力不足等諸多風險,監管難度加大。

       

      4.與現有基建程序缺乏銜接

       

      發改委主要按基建項目程序對PPP項目運行各環節做出規定,而財政部是按項目生命周期,把PPP項目劃分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等5個階段,以及項目發起、項目篩選、物有所值評估、財政承受能力論證等19個流程,兩套程序還缺乏有效銜接。項目實施機構普遍反映,PPP項目程序多、亂,過于繁瑣。目前,國家發改委和財政部在推進PPP工作的部門分工已經明確,傳統基礎設施領域PPP項目由國家發改委牽頭負責,公共服務領域PPP項目由財政部牽頭負責。但這兩個領域在實踐當中也存在一定的交叉。例如,城市防洪、供水等工程,既是基礎設施,提供的也是基本公共服務。

       

      5.PPP項目實施能力不足

       

      有關PPP的政策法規眾多,專業性強,地方有關部門和項目實施機構在實際操作當中需要法律、金融、財務等專業知識和實踐經驗。目前,水利部門缺乏有關專業人才,對PPP政策不熟悉,對各種PPP模式的區別和適用范圍不清楚,對于社會資本方提出的融資方式似懂非懂,對于存在的風險沒有引起重視,缺乏對PPP項目的宏觀把控,也難以實現有效的監管。

       

      三、有關對策建議

       

      1.進一步規范水利PPP項目管理

       

      從政策走向看,基礎設施領域PPP已明確由發改部門牽頭,發改投資〔2016〕1744號文件將水利列為傳統基礎設施領域。從項目管理要求看,項目建設程序是項目管理的內在規律和要求,與投資主體無關。水利PPP項目大都以公益性或準公益性為主,需要使用政府性資金,由政府發起,按照審核制程序進行管理。因此,在水利工程建設程序的基礎上,結合PPP項目運作要求,水利PPP項目基本程序可以劃分為項目建議書、可行性研究報告、PPP實施方案、初步設計、施工準備、建設實施、生產準備、竣工驗收、后評價、移交等階段(如果過程當中社會資本有退出的,還有退出階段)。從程序上看,比水利工程建設程序僅多了兩個環節,但各個階段的工作要求與非PPP項目存在差異。

       

      2.明確各階段工作的具體要求

       

      水利PPP項目建議書、可行性研究報告中資金籌集和回收方案、法人組建及運行機制等內容應PPP模式加以設計。可行性研究報告經審批后,由項目實施機構組織編制項目實施方案,明確經濟技術指標、經營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格確定及調價方式、財政補貼及財政承諾等核心事項。實施方案由PPP項目聯審機制審查后,項目實施機構通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式,選擇社會資本投資方,依法簽訂項目合同,明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內容。項目合同簽訂后,項目資本方可依法設立項目公司,組織開展初步設計、施工準備、建設實施等階段工作。待項目特許經營期滿后,按合同約定,項目法人把項目移交給項目實施機構或政府指定的其他機構。

       

      3.審慎篩選適合的水利PPP項目

       

      從政策層面來說,只要政府愿意付費,任何水利項目都可采取PPP模式,唯一的約束是,每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出,不能超過一般公共預算支出比例的10%。但是,不是所有的基礎設施和公共服務項目都適合采用PPP模式,即使是對PPP運用較為成熟的英國、澳大利亞等國,PPP投資占有公共投資的比例也未超過15%。水利項目事關水安全,由于政策調整、價格變動等,社會資本方的參與可能會增加項目的建設和運營的風險。為了防范風險,利用好社會資本,提高水利項目建設、運營和管理效率,篩選水利PPP項目時,應把握以下原則:一是選擇投資規模比較大的大中型水利項目。除綜合水利樞紐、大城市供排水管網按中方控股的要求外,其他項目社會資本方投資占比原則上應大于51%,由社會資本方控股。二是選擇前期工作比較好的項目。前期工作不扎實,項目實施過程中工程規模、工程標準、設計方案、工程量等可能發生較大變更,項目實際收益與預期存在較大的偏差,增加實施的不確定性。三是考慮社會資本方的綜合實力。在經濟實力方面,最低資本金不得低于項目總投資額20%,近三年且連續三年均為盈利,上年末的資產負債率小于90%;在盈利能力方面,具有不低于項目投資估(概)算的投融資能力。此外,還應在專業資質、技術能力、管理經驗和信用狀況等方面做綜合考查。四是優先選擇經營性和準公益性項目。這兩類項目具有一定的收益,可以減輕財政負擔,促進社會資本方通過提高公共服務能力和水平等增加收入,提高運行管理效率。

       

      4.合理確定社會資本投資回報率

       

      項目投資回報率是社會資本方最關注的核心問題。應根據項目的投資風險,合理確定項目的投資回報率,既要充分調動社會資本積極性,又要防止不合理讓利或利益輸送。對"使用者付費"的PPP項目,投資回報率可以選擇在長期貸款基準利率基礎上加2~3個風險點。如按中國人民銀行發布的現行5年期銀行貸款基準利率5%左右計算,合理的投資回報率可以定在7%~8%左右。對政府購買服務或政府提供可行性缺口補助或補貼的PPP項目,投資風險相對更小,投資回報更有保障,則其合理投資回報率可參照金融市場上無風險收益率(通常為同期限國債利率)再加上2~3個左右風險點來確定。按照目前10年期國債固定利率3%左右估算,這類PPP項目的合理投資回報率可設定為5%~6%左右,比同期銀行貸款基準利率稍微高一點。

       

      5.推進地方水利投融資平臺轉型

       

      近年,水利投融資平臺為大規模水利建設提供了重要的資金支持。然而,為了預防地方債務風險,規范融資平臺運作,《中華人民共和國預算法》(2014年修訂)、《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)均已明確剝離融資平臺的政府融資職能,水利投融資平臺面臨轉型之困。未來幾年政府債務主要任務是替換到期債務,因此地方基建項目還得依靠PPP模式吸引社會資本投資。這種模式既可與外地社會資本合作,也可在本地融資平臺進行。地方水利投融資平臺應抓住當前大力推廣PPP模式的有利時機,依靠從事水利工程建設管理和投融資的豐富經驗,以社會資本方身份,積極承攬水利PPP項目,推進由政府注資為主向自負盈虧的融資模式轉變,努力化解存量債務,實現良性運營。

       

      6.加強PPP項目實施能力建設

       

      通過專題培訓、專家講座、政策解讀、案例討論等方式,不斷提升水行政主管部門、水利投融資平臺相關人員對PPP模式的認識水平和運用能力。積極吸引法律、金融等行業專門人才參與水利PPP項目運作。要充分借助、積極運用法律、投資、財務、保險等專業咨詢顧問機構的力量,提升PPP項目合同的科學性、規范性和操作性,充分識別、合理防控項目風險,加強輿論宣傳引導,增強政府、社會和市場主體共識,營造推廣運用政府和社會資本模式的良好氛圍。健全信息公開制度,及時發布項目規劃、采購需求以及行業政策、市場需求等信息,增強政策透明度。提升公眾參與度,暢通公眾獲取和反饋有關信息的渠道,保障公眾的知情權、建議權和監督權。

    2. 關鍵詞:

      責任編輯:中國PPP門戶網

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