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      中建政研:淺談城市地下綜合管廊項目PPP模式理性建設

    1.  

      摘要:在我國,隨著ppp模式在基礎設施與公用事業建設上的穩步推進,城市地下綜合管廊項目建設進入新的階段,政府和社會資本方都在摸索中前行。前期對綜合管廊項目建設采用PPP模式合理性的論證,是地下綜合管廊項目運用PPP模式關鍵。

      關鍵詞:綜合管廊 PPP模式 合理性

      自2014年以來我國在基礎設施及公用事業領域大力推廣PPP模式,市政道路、環保行業、公益設施等項目建設逐漸由政府主導的傳統建設模式轉為PPP模式。

      2015年8月10日,國務院辦公廳印發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發[2015]61號,下文稱《指導意見》),部署推進城市地下綜合管廊建設工作。《指導意見》從統籌規劃、有序建設、嚴格管理和支持政策等四個方面提出了十項具體措施,包括編制專項規劃、完善標準規范、劃定建設區域、明確實施主體、確保質量安全、明確入廊要求、實行有償使用、提高管理水平、加大政府投入、完善融資支持等。《指導意見》還對地下綜合管廊建設的合理性提出具體要求。

      PPP模式的核心思想是"以社會資本為主導,合理的建設投資帶來合理的建設收益,實現項目的理性化建設,從而避免政府對項目建設出現武斷決策,以減輕地方政府負債,使城市基礎建設符合城市經濟發展需求。"為此,地下綜合管廊建設采用PPP模式,必須在以下幾個方面考量綜合管廊項目的合理性。

      一、 組織機構的專業性:

      在政府發起綜合管廊項目前,成立地下綜合管廊項目管理委員會(下簡稱"管委會")。成員應包括市政府領導、財政、發改等部門負責人,管委會下設項目管理辦公室(下簡稱"PMO"),負責統籌協調管網規劃、建設及管理等工作,把涉及電力、熱力、給排水、燃氣、通信的專項規劃融合成綜合規劃。參與地下管廊的建設運營管理的監管,負責項目運營期間的績效考核。

      PM0組織各個入廊單位展開地下綜合管廊項目PPP模式討論會議,統一管廊入廊條件,設定入廊管線邊界條件,制定入廊收費機制等。

      二、 專業技術的可行性:

      PM0依據《城市綜合管廊工程技術規范》等規范要求,組織各管廊單位技術專家,針對當地的地下環境,通過反復論證,制定切實可行的設計方案,確保設計方案的可行性。以便給社會資本方成立ppp項目公司時提供參考依據,便于PPP項目公司在滿足各入廊單位項目需求的前提下,優化設計方案,依據現有的資源條件,使項目設計趨向于理性。

      三、 項目投資的可靠性:

      由于地下綜合管廊建設工程較為復雜,內在囊括的管線種類較多,一般包括電力、通信、給排水、熱力等多方面的技術、行政要求,同時,地下管廊建設工程投資額度比較大,相比單一的管線在技術方面更為復雜,對于收益的合理性、風險分擔的劃分等具體實施方式設定目前還沒有一個科學的標準框架,所以在引入社會資本實施PPP運作較為困難。因此提供可行性的設計方案能夠減輕社會資本對項目投資的疑慮和困惑,便于社會資本方對項目投資進行可行性分析。

      四、 項目收益的穩定性:

      從目前國內綜合管廊項目PPP模式建設的發展狀況來看,項目收益主要體現在:入廊費、出售或租賃費、運營維護費以及政府支付部分可行性補貼。對于綜合管廊PPP項目而言,社會資本從入廊單位收取的入廊費及運維費等收益,具備覆蓋其投資收益的能力。

      《國家發展改革委 住房和城鄉建設部關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》規定:"城市地下綜合管廊有償使用費標準原則上應由管廊建設運營單位與入廊管線單位協商確定。對暫不具備供需雙方協商定價條件的城市地下綜合管廊,有償使用費標準可實行政府定價或政府指導價,由省級價格主管部門會同住房城鄉建設主管部門或省人民政府授權城市人民政府,依法制定有償使用費標準或政府指導價"。然而現實過程中,由于各地政府對入廊費還未出臺相應的政府定價及指導價,導致最難解決的是各入廊單位入廊費和運維費缺乏合理的分攤原則,導致各入廊單位分攤入廊費和運維費無規則可言。采用"直埋成本法"及"空間比例法"均有失公平。從而導致項目收益的不穩定性。最終由政府支付可行性補貼。

      對社會資本而言,項目收益是穩定的,不管是入廊單位還是政府,最終都會滿足社會資本的投資收益,從而保證項目的正常運營。但對政府而言,如何使入廊單位分攤的入廊費及運維費用趨向合理,或者根本就分配不下去,或者入廊單位承擔不起,這將是政府在地下綜合管廊項目PPP模式建設所需要解決的核心問題。

      五、 項目運維的可控性;

      綜合管廊項目運維的可控性來源于項目管理委員會對社會資本方ppp項目公司的監管,主要通過項目績效考核體現出來,在一定條件下也可通過調價機制來實現對項目運維的可控性。另外,項目運維也可通過ppp項目公司將項目運營維護委托給項目運維專業機構,從而保障項目運維專業化管理。

      綜上所述,城市地下綜合管廊項目PPP模式建設前,政府和社會資本均要進行理性分析,基于項目PPP模式建設的特點,結合當地的政治、經濟、社會環境,從組織架構、人員能力、專業水平、城市規劃、投資收益、項目運維等多個角度進行理性分析。通過合理的投資得到合理的收益,為地方帶來理性的城市建設。(作者:北京中建政研信息咨詢中心PPP專家 何饒)

    2. 關鍵詞:

      責任編輯:中國PPP門戶網

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