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      全球視角下的PPP:內涵、模式、歷史與問題

    1. 為了在地方債務高居不下的背景下推動新一輪基礎設施與公共產品投資,PPP當前已成為中國政府大力推動的項目融資與管理模式。本文首先界定了PPP的定義與內涵,其次介紹了PPP的主要模式(按照私人投資者參與程度、收費方式與招標方式進行分類),再次梳理了PPP的全球發展概況以及英國和加拿大等先行國家的發展經驗,之后討論了PPP相對于傳統模式的主要優勢與問題,最后給出了國際經驗對中國政府發展PPP的啟示。

       

      一、引言

       

      從2013年起,中國財政部開始大力推廣政府和社會資本合作(Public Private Partnership,以下簡稱為PPP),這被解讀為地方政府債務高居不下前提下,中央政府推動新一輪基礎設施與社會公共產品投資的創新性融資與管理模式。2014年9月,中國財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》,宣布在全國范圍開展政府和社會資本合作模式項目示范,由此在全社會掀起了一股PPP熱潮。迄今為止,已經有若干省級地方政府公布了愿意與社會資本合作的項目清單。在未來PPP可能獲得快速發展的背景下,梳理該模式的概念內涵、主要類型、發展歷史與收益風險就變得越發必要。

       

      迄今為止,研究PPP的國外文獻主要分為兩類。第一類文獻通常從國別經驗出發,介紹ppp模式的定義、內涵、潛在優勢與存在問題。例如,Sabol與Puentes(2014)就如何在基礎設施領域成功推進PPP模式,給美國政策制定者提出了九點建議,包括在州一級政府建立強有力的政策框架、選擇政治上可行的項目、基于可量化的公共目標來進行PPP有關決策等。第二類文獻則從具體項目實施角度分析了PPP模式對項目實施成敗的影響機制。例如,Siemiatycki(2011)通過對英國1987年至2009年期間ppp項目的分析,研究了PPP影響項目實施的正反兩方面機制:一方面,PPP有關各方的多次合作有助于降低交易成本與鼓勵創新;另一方面,過于穩定的關系可能會減少競爭,進而導致成本上升和質量下降。

       

      國內研究PPP的文獻大致興起于2000年前后。李秀輝和張世英(2002)將PPP視為一種項目融資模式,介紹了其產生的背景、概念與優勢,并簡單介紹了PPP模式在南非奈爾斯布魯特市水資源與衛生系統建設中的應用。王灝(2004a,2004b)較為全面地介紹了PPP的定義、模式及分類,并基于其從事軌道交通項目的經驗,對我國交通領域采用PPP模式的可能性進行了探討。孫學工等(2015)介紹我國PPP發展的現狀與問題,并給出如何進一步推進PPP發展的政策建議。賴丹馨和費方域(2010)對PPP的實施效率進行了全面考察與 綜述,認為PPP成功與否的關鍵在于風險和收益在公共和民營部門之間的分配。此外,還有一些文獻以案例研究的形式介紹了國外PPP項目的成功經驗。總體而言,迄今為止的國內文獻未能完整地理解PPP的內涵和功能,未能充分、全面地反映全球PPP發展狀況,特別是未能對國外PPP發展遭遇的問題展開分析。

       

      本文試圖分析PPP的概念與內涵,介紹全球范圍內PPP的主要模式,梳理PPP發展的國際經驗,總結PPP相比于傳統模式的主要優點與問題,最后給出國際經驗對中國政府的啟示。文章的結構安排如下,第二部分界定PPP的定義與內涵,第三部分介紹PPP在全球的主要模式,第四部分梳理PPP的全球現狀與國別經驗,第五部分總結PPP的主要優勢與面臨問題,第六部分給出國際經驗對中國發展PPP的啟示。

       

      二、PPP的定義與內涵

       

      總體看來,PPP是指公共部門和私人部門之間就提供公共品而建立的各種合作關系。由于各國各地區的具體實踐不同,因此到目前為止,PPP并沒有形成一個被廣泛認可與接受的定義。表1列舉了不同機構與一些學者對PPP的不同定義。通過對這些定義進行歸納,我們給出的PPP定義如下:PPP是指政府和私人部門之間就公共產品的提供而建立的風險共擔的長期伙伴關系。私人部門發揮資金、技術、管理優勢,按照政府設定的標準建造公共設施、提供公共服務,并通過從政府部門收費或從使用者收費來獲取較為穩定的收入,政府部門則負責確定公共服務要求,并進行必要的協助和監管,最終實現以更低的成本提供更高質量的公共服務的目標。

       

      PPP的內涵中至少應包括如下要素:第一,目的是提供公共服務或公共設施,方式是由私人部門提供,由公共部門購買;第二,要通過合同來界定各方權利與責任,并在此基礎上進行長期深入合作;第三,公共部門的重要職責是要制定清晰的各種標準;第四,要引入私人部門的資金與專業技能;第五,要有基于產出的費用支付與回報;第六,要進行合理的風險分擔與轉移。

       

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      三、全球范圍內PPP的主要模式

       

      1、狹義的PPP模式

       

      PPP的典型模式是設計-建造-融資-運營(Design-Build-Finance-Operate,簡稱DBFO)。在該模式下,政府制定公共服務的標準,私人部門據此設計、建造相應的設施來提供服務,并負責融資和運營。與此同時,政府作為服務的主要購買者,向私人部門支付使用費。運營期滿,有關設施移交政府部門管理。可以看出,在DBFO模式下,私人部門在設計、建造、融資、運營、維護等各個階段都發揮著重要作用。

       

      圖1給出了一個典型的PPP結構。首先,政府特定部門根據需求進行招標。每個競標者一般是由幾個公司(例如建筑公司、私募基金、物業管理公司等)組成的一個承包聯合體。政府與中標者簽訂長期合同,期限通常在25年到30年左右,最長的可達99年;其次,中標的聯合體成員企業分別出一部分資金設立一個特殊目的載體(Special Purpose Vehicle,SPV)作為項目公司;第三,由于工程規模巨大,項目公司通常會進行債務融資,而融資來源包括銀行體系和資本市場。在大多數情況下,為吸引投資者參與,在債務融資中會通過政府擔保或者購買單一險種保險進行增信;第四,項目公司將項目的不同任務分包給專業公司——通常也就是自己的股東;第五,在項目完成、進入運營階段并達到事先約定的服務標準后,政府每年會支付一個固定費用,或者采取向用戶收費的形式回收成本并賺取合理收益。為保護公共利益,政府通常對服務標準、質量安全標準及收費標準的制定保留一定的控制權,并對項目公司的運營情況進行監督;最后,有些國家還存在PPP的二級市場,企業可以將持有的項目公司股權進行出售,提前收回投資成本,以便進行新的投資。

    2. 關鍵詞:

      責任編輯:中國PPP門戶網

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