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      論水利工程PPP項目的風險分擔機制

    1. PPP(政府與社會資本合作)模式作為促進政府職能轉變、創新政府投融資渠道、優化社會資源配置及轉移政府部分風險的工具,已經成為城市基礎設施建設的重要方式之一。在水利工程領域,各地政府也逐漸采用ppp模式引進社會資本來投資、建設、運營相關水利項目。本文主要基于行業特征來分析水利工程ppp項目運作過程中可能存在的風險點,并探討此類PPP項目如何優化風險分擔機制,以供PPP領域各相關人士參考。

       

      一、水利工程分類與特征

       

      按不同的建設用途,水利工程可以細分為:農田水利工程、水土保持工程、防洪工程、航道與港口工程、城鎮供排水工程、水力發電工程、灘涂圍墾工程等;而許多綜合型水利工程項目可能兼具防洪、發電、航運等多種用途。

       

      一般水利工程具有投資規模大、設計技術要求高、建設工期長、建設條件復雜、環境影響大等特點。這些特點導致了水利工程項目具有不同于其他行業的特有風險,且其特有風險對于水利工程的成功運作至關重要。因此,政府需要在PPP項目實施方案中制定合理的風險分擔機制來分散和減少相應的風險。

       

      二、水利工程PPP項目風險管理

       

      設置合理的風險分擔機制的前提是政府部門或者政府委托的咨詢機構能夠對水利工程PPP項目全生命周期內的可能風險進行有效的識別,并在此基礎上優化分配,讓更能有效化解或分擔風險的一方承擔相應的風險。

       

      一般傳統水利工程項目的主要風險源自于項目自身的設計、建設、運營維護等環節,而采用PPP模式后,又增加了來自國家方面及市場方面的風險。

       

      1、設計風險

       

      工程設計是工程建設的基礎。對于水利工程而言,設計風險源于三方面:一是對水文的判斷與推測不準。有些水利工程項目主要用于防洪、防潮等用途,這些項目受氣候等自然條件影響極大。如果獲取的水文資料不準確,或者對水文的預判失誤,則可能在遭遇惡劣氣候條件時會造成工程的極大損失。二是地質條件的勘探摸底不夠。許多水利工程項目(如三峽大壩等)建在峽谷中,與地質環境關系十分緊密,如果沒有對地質條件進行詳細分析,則有可能會使項目在建設或者運營維護期間因不能適應地質條件而產生風險。三是對項目可能產生的環境影響判斷缺失。大型的水利工程可能對未來環境影響較大,如灘涂圍墾可能影響候鳥棲息、水庫大壩可能影響氣候環境等。

       

      在 PPP項目中,大部分水利工程設計工作由政府負責,因而設計風險也主要由政府承擔;而很少的水利工程項目可能會讓社會資本自行設計或委托第三方設計,即使社會資本或第三方有設計資質,政府也需要對設計標準進行審定,但在PPP實施過程中由社會資本或社會資本委托的第三方產生的設計風險應該由社會資本承擔。

       

      2、建設風險

       

      水利工程PPP項目中,工程建設由項目公司負責。與其他經營類或者市政類項目不同的是,許多水利工程項目如果不能按期保質保量完工,不僅對項目自身建設成本、運營有影響,還可能對周邊的環境有更大的影響。例如江河堤壩如果不能按期完工,在汛期,可能還會影響下游農田、畜牧、漁業甚至群眾生命財產安全。所以對于重要的、大型的水利工程項目,社會資本的融資、建設等綜合能力至關重要。社會資本應該承擔項目的建設風險。

       

      3、運營維護風險

       

      大部分水利工程項目會形成有形的建筑設施。社會資本需要承擔設施的運營維護工作。運營維護風險主要體現在兩方面:其一是社會資本運營水利項目反而造成運營成本的增加;其二是一旦運營不到位造成設施有損如堤壩損壞而不及時補修,可能在汛期造成洪水沖擊、下游村莊與農田淹沒等損失。因此,社會資本有責任承擔運營維護過程中產生的風險。

       

      當然,除了項目自身的風險之外,政府與社會資本合作過程中還會面臨國家層面及市場層面等風險。這類風險也需要結合水利行業加以識別與分析。

       

      國家層面主要涉及的是公眾反對、政府審批延誤、土地或海域使用權獲取與政策變更等風險。有些水利工程項目可能涉及到征地拆遷,其帶來的社會影響也可能會比較深遠。例如三峽大壩項目導致下游許多居民被迫遷徙,遠離熟悉的家園,這種項目常常會遭受公眾質疑甚至強烈反對,政府應該事前進行充分論證、廣泛聽取民意,避免項目在建設期或者運營期遭受公眾反對,造成更大的損失。此外,政府審批延誤、土地或海域使用權可能延長項目的建設期,造成項目不能如期完工;政策變更包括水利行業政策、投融資政策、稅費政策等變更。一般而言,如果是項目所在地區政府可控的政策變更,應該由政府承擔;如果非項目所在地區政府可控的,則政府與社會資本可以共同承擔此類風險。

       

      市場層面風險主要包括融資風險、通貨膨脹風險。政府選擇社會資本參與水利工程項目的重要原因之一是為減輕政府債務壓力。在投資規模較大的水利工程PPP項目中,政府一般傾向于選擇資金實力強的社會資本作為合作伙伴。因此,社會資本應該承擔項目的融資風險,包括融資可及性風險和利率風險。而通貨膨脹風險需要辯證地分析:溫和的通貨膨脹應是所有投資者都可以接受的,應該由社會資本來分擔;而惡性通貨膨脹引起項目運營成本顯著增加,有可能導致社會資本減少對項目運營維護必要的支出,因此政府和社會資本可以共同分擔惡性通貨膨脹風險。

       

      三、結語

       

      除了上述討論的風險外,不同的水利工程項目可能還會有其他具體的項目風險,筆者在這里只是羅列了此類PPP項目的基本風險框架。在實際運作PPP項目中,政府或委托的咨詢機構以及投資者都應該對項目具體情況作細致深入的調查與分析,并結合歷史數據、行業經驗與求助專家等多種方式來盡可能識別項目存在的各類風險,并依照風險分配原則對水利工程PPP項目全生命周期的風險進行合理分配、構建完善的分擔機制,確保項目能夠平穩運營。

    2. 關鍵詞:

      責任編輯:中國PPP門戶網

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