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      PPP與政府采購的沖突與融合

    1. 2014年之后,一系列規范政府PPP采購行為的法律文件不斷涌現,對規范ppp項目采購產生了重要影響。但是,一方面新出臺的PPP采購文件法律層級較低,另一方面,《政府采購法》和《招標投標法》并不完全適合于新生的ppp模式,隨之帶來PPP與傳統政府采購模式的沖突。未來,政府采購與PPP的融合將是改革的發展方向。

       

      PPP與傳統政府采購制度的不適應之處

       

      (一)立法背景。

       

      《政府采購法》主要是針對較為合同期限較短的貨物、服務采購進行管理,其立法目的在于規范政府采購行為,促進廉政建設。《招標投標法》主要規范建設工程項目,以提高工程質量為核心目標。而PPP的采購對象是基礎設施和公共服務的投資人,項目內容繁雜,時間長,規模大,其立法重點在于規范PPP選擇社會資本的權力,維護國家利益、社會公共利益和政府采購當事人的合法權益。

       

      (二)政府采購的政策功能。

       

      傳統政府采購注重政策功能的落實,但部分政府采購政策并不適合PPP項目的推進,例如,財庫[2011]181號文規定的中小企業參與政府的優先政策。對于動輒數億、合同期限長達二、三十年的投資,一味強調政府采購活動不得以注冊資本金、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等供應商的規模條件對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇,將會給PPP項目的融資、建設和運營帶來巨大的風險。

       

      (三)追加采購。

       

      《政府采購法》對追加采購的規定要求補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十。PPP項目期間長達數十年,不可避免會由于政策、規劃等變更,導致項目需要擴大投資額。如果按照《政府采購法》的標準,擴大的范圍將不得超過原采購合同金額的百分之十,會給項目履行中合理的項目范圍變更帶來障礙,也無法按照區域特許經營的理念在自然壟斷領域更加高效、集約的推動PPP項目。

       

      (四)二次招標。

       

      根據《招標投標法實施條例》的規定,對于"已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供"的可以不再進行招標。該條款大大約束了競爭性磋商這一較為符合PPP項目特點的采購方式的適用空間。

       

      PPP與政府采購的融合

       

      綜上,PPP采購與傳統政府采購模式存在部分錯位,造成PPP采購法律適用的空白與沖突。未來無論是針對PPP采購出臺特別法律或者對現行政府采購法體系進行修改,均可以從以下角度考慮:

       

      (一)明確實施機構作為采購主體的核心責任。

       

      目前政府采購法律體系以專家評審委員會作為政府采購的決策主體,既限制了實施機構應享有的權力,也忽略了實施機構在采購活動中應當承擔的責任。未來立法應當充分考慮實施機構的權責平衡,從而實現采購活動的經濟性、效率性和規范性。

       

      (二)調整專家的角色,由決策者變為咨詢者。

       

      PPP項目動輒數十億,期限長達數十年,項目內容繁雜,涉及面廣,不具有行政權力和行政職責的專家已難以擔任PPP項目的決策者。我們建議在PPP項目中專家的角色定位應轉變為咨詢者。

       

      (三)給予實施機構更大的自主權。

       

      根據現行立法,在采購項目的評審原則上存在較多的限制性規定,例如中小企業政策、價格分的權重等。我們建議能夠給PPP項目的采購更大的空間,賦予實施機構更大的自主權,并輔之以信息功能科,以制定更合理的采購需求條件和評審條件。

       

      (本文作者系大岳咨詢有限公司總政策師宋雅琴,本文發表于《中國政府采購》雜志第7期)

    2. 關鍵詞:

      責任編輯:中國PPP門戶網

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