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      PPP模式在特色小鎮建設中的運用研究

    1. 引言 

       

      特色小鎮并不是一般意義上的行政區劃單元上的小鎮,也不是產業園區,它"非鎮非區",而是一個技術、產業和社區的集聚平臺:按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念,融合產業、文化、旅游、社區功能于一體。特色小鎮作為國家供給側結構性改革的探索,它既不是建制鎮、工業園區、經濟開發區、旅游區,又不是上述四者功能的簡單疊加。從根本上來說,特色小鎮是經濟轉型升級的新形態。例如,嘉興五個特色小鎮在2015年九個月內累計投資45.06億元,其中最高投資額是海寧皮革時尚小鎮13.56億元;而投資額度最低的是南湖基金小鎮3.52億元。進度最快是桐張毛衫時常小鎮已完成92.7%;進度最慢的是海鹽小鎮,剛完成20.7%。特色小鎮需要以基礎設施的投入為前提,但是對一些財政比較薄弱的地區而言,大量的資金投入顯然不現實。而且,特色小鎮所需的土地撥備也很難一次性到位,對于項目的推進效率也將產生比較大的影響。因此,特色小鎮在建設過程中,投融資模式及后續的運營管理方式,都不同程度的影響了特色小鎮的建設。而融資約束是特色小鎮建設的最大障礙。

       

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      持續穩定的資金來源是特色小鎮發展的關鍵,因此合適的融資模式對于特色小鎮的發展是非常有必要的。政府和社會資本合作目前ppp模式在中國各級地方政府得到廣泛運用,但是投資領域絕大多數集中在綜合管廊、地下管網、自來水廠等基礎設施和公共服務領域,而PPP在特色小鎮建設方面的運用尚未得到合理的運用。本文基于PPP融資模式的相關原理,深入研究該融資模式在特色小鎮建設過程中的必要性和可行性研究,以重點解決特色小鎮建設過程中的資金來源問題。

       

      特色小鎮應用PPP融資模式的必要性和可行性 

       

      應用PPP融資模式的必要性

       

      減輕財政壓力,開拓融資渠道

       

      根據《住房城鄉建設部 國家發展改革委 財政部關于開展特色小鎮培育工作的通知》,到2020年,培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。目前,地方政府也在積極推出各種各樣的特色小鎮,但是政府處于兩難的境地,一方面特色小鎮必須以產業為主體,另一方面地方政府的債務壓力大,持續的財政輸出顯能不太可能。要實現特色小鎮建設投資主體的多元化,建立以政府引導,社會資本廣泛參與的融資模式,發揮財政資金的"杠桿"作用,才能夠以較少的財政資金撬動龐大的社會資金。因此,以政府和社會資本合作為基本特征的PPP融資模式,能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本,彌補特色小鎮資金缺口,豐富資金來源。因此,在特色小鎮建設過程中各級探索引入PPP模式,解決特色小鎮資金不足的問題。

       

      降低和分散風險

       

      在特色小鎮建設中采用PPP模式,政府和社會資本通過相應的合同,對投資、建設過程中的相關責任進行明確劃分,這有利降低和分散風險,提高特色小鎮建設的效率和效益。一方面,政府通過行政手段以公開招標的方式引進綜合實力較強的企業參與特色小鎮的建設,參與的企業一般具有較強的風險控制能力和雄厚的資金積累,進而提高特色小鎮建設的整體風險控制能力;另一方面,PPP模式的初衷是在項目的開始階段就引入社會資本,這樣社會資本可以以自身先進的技術和管理經驗,對項目本身的相關風險進行甄選和識別,進而通過行之有效的手段管控風險。另外,在特色小鎮建設的開始階段,政府可以承擔較多的項目風險,而社會資本則參與風險的管控。當特色小鎮的項目完工,社會資本參與特色小鎮的經營,承擔相應風險。這樣政府和社會資本可以發揮自身優勢在項目的不同階段管控相應風險,降低和分散風險,提高特色小鎮建設的效率。

       

      擴大社會資本的投資領域

       

      在特色小鎮建設中引入PPP模式,不僅有利于緩解政府財政壓力,對民營企業的發展和完善也有利,具體可以從三個方面來體現:第一,PPP模式可以作為特色小鎮建設的一種穩定的投資渠道,獲得經濟利益。特色小鎮建立的初衷就是為了打造一個產業平臺,未來像美國的硅谷一樣形成一個產業集群,這樣社會資本可以獲得較高的預期收益。第二,在PPP模式下,社會資本通過投資特色小鎮,除了可以獲得直接的經濟利益,還有獲得其他衍生利益。例如參與特色小鎮的商業設施和公共服務設施的日常經營和管理,獲得較為合理的經營性收入。第三,在PPP模式下,社會資本參與特色小鎮建設,可以提高特色小鎮的建設效率,提高政府資本的投資效率,拉動區域的經濟發展和投資需求,有助于提升整個社會的資本投資回報率,還有吸引更多的人才參與到區域的經濟建設中去。 2.2 應用PPP融資模式的可行性

       

      良好的運作基礎

       

      PPP模式的核心在于政府和社會資本的優勢合作,實現雙方"共贏"的合作目標。PPP模式在中國經過多年發展,積累了許多寶貴的經驗。從90年代至今,PPP模式的在各個領域得到了廣泛運用。去年自發改委和財政部對于ppp項目,搭建PPP項目的推介平臺以來,中國的PPP項目規模已達13.77億元。地方政府的持續財政壓力驅動下,PPP項目的融資功能對于緩解地方的債務壓力比較明顯,深得各級政府的推崇。

       

      有利的政策導向

       

      特色小鎮作為一個按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念,融合產業、文化、旅游、社區功能于一體的產業平臺。中央和各級政府都不遺余力的給予政策支持。住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部(簡稱"三部委")聯合發出《關于開展特色小城鎮培育工作的通知》[2016]147號,提出即日起在全國范圍內開展特色小鎮培育工作……浙江省政府出臺《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》》(浙政發〔2015〕8號),明確了特色小鎮規劃建設的總體要求、創建程序、政策措施、組織領導等內容。天津市政府辦公廳近日發布《天津市特色小鎮規劃建設工作推動方案》。根據該《方案》,到2020年,天津市將創建10個市級實力小鎮、20個市級特色小鎮。在2015年底,江蘇提出計劃通過"十三五"的努力,打造100個左右特色小鎮。目前除了南京已率先進行試點建設,揚州、泰州、宿遷等市也在積極探索中。廣州目前已編制了《關于加快特色小鎮規劃建設的實施意見》,計劃先期創建30個市級特色小鎮,為其提供用地扶持、資金扶持、產業扶持和人才支持。《福建省人民政府關于開展特色小鎮規劃建設的指導意見》明確在未來3-5年的培育創建,建成一批產業特色鮮明、體制機制靈活、人文氣息濃厚、創業創新活力迸發、生態環境優美、多種功能融合的特色小鎮。這一系列的政策為特色小鎮建設廣泛運用PPP融資模式提供了政策支持。

       

      穩定的投資回報

       

      特色小鎮的建設能否吸引到民間資本的參與,其中的關鍵在于特色小鎮項目的盈利空間和回報機制的設置,能否匹配社會資本的預期收報率。只有當特色小鎮的投資收益大于社會資本的投資成本時,PPP融資模式才能真正的落地。事實上,PPP融資模式下,社會資本參與特色小鎮的建設還是有利可圖的。首先,從特色小鎮設立的目的方面來看,特色小鎮不同于一般意義上的政府公益性項目,它是一個融合產業、文化、旅游、社區功能于一體的產業平臺。因此,定位準確、運作科學、機制合理的特色小鎮,它未來產生的價值,是完全可以滿足社會資本的投資回報。其次,在政府為了吸引社會資本參與特色小鎮的建設,會從多方面落實相關政策,提供優惠條件,包括從多方面,解決好社會資本的投資回報問題。例如:政府從土地、稅收、銀行信貸支持以及財政政策方面等。

       

      特色小鎮PPP模式運作流程設計

       

      特色小鎮PPP模式,是以特色小鎮項目為合作載體,讓實力較強的企業參與到項目建設中,從而實現政府建設特色小鎮的目的,與此同時為社會資本帶來一定的投資回報率。通過這種合作過程,確保特色小鎮建設效率和質量的前提下,適當滿足社會資本的投資營利要求。其特征主要表現為:

       

      (1)采用PPP模式的特色小鎮項目也可以理解是一種特許經營項目,特色小鎮的財產權歸政府所有,政府只是將特色小鎮項目的建設、經營和維護交給社會資本;

       

      (2)特色小鎮的PPP模式下,政府和社會資本之間屬于長期合作,其最終的目的在于提高特色小鎮的長期效益。由于特色小鎮項目回報的長期性,其成功的關鍵在于項目的存續期內政府和社會資本如何能夠保持穩定、良好的合作關系。

       

      (3)PPP模式的初衷便是一種利益共享,風險共擔的機制。所謂利益共享是指政府和社會資本在共享特色小鎮的社會成果之外,也可以使社會資本獲得比較好的經濟收益。但是這種投資收報絕對不是超額利潤,否則從根本上難以做到利益共享。利益與風險的匹配性,在項目雙方共享利益的同時承擔相應風險是必須具備的。

       

      基于上文所述PPP模式可行性和必要性,結合PPP的自身特征,現提出特色小鎮建設PPP模式的交易架構。重點是社會資本就特色小鎮項目應成立項目公司,由項目公司負責對項目進行融資,這其中包括融資金額和目標、融資結構、確定項目資金的結構,并簽署相關協議(具體結構見下圖)。

       

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      對特色小鎮運用PPP模式的政策建議

       

      完善人才引進政策

       

      為了吸引社會資本投資,政府應制定相關適合PPP融資項目發展的政策,并以政府的角度制定相關文件來保持政策的穩定性。如要明確社會資本在特色小鎮PPP融資項目中的合法地位和利益。為了配合特色小鎮PPP融資項目的順利實施,政府還應利用其自身優勢培養和引進一批熟悉PPP項目和投融資結構的專業性人才。當然也應該為特色小鎮后續的經營和發展儲備一批專業對口的人才。

       

      提供稅收優惠政策

       

      社會資本參與到特色小鎮PPP融資項目時,政府應加大政策引導,如可以在PPP項目實施的各個階段給予一定的稅收減免政策,以達到降低社會資本的投資成本。如在建設階段,政府可以采取免征和少征稅費的稅收減免政策。在運營環節,對于特色小鎮的租金稅收方面可以免征房產稅和營業稅。雖然這樣對于政府來說,損失到一部分的財政收入,但是未來特色小鎮的一些衍生性產業會對政府的稅收產生一定的補充。

       

      專業的金融支持政策

       

      政府對于特色小鎮PPP項目提供金融支持時,不僅要出臺相應的金融政策,還需要建立符合特色小鎮PPP項目的金融體系,最直接有效的手段是擴大商業銀行的貸款力度。還有一種比較極端的手段是通過政府財政收入對于社會資本的貸款利息進行補貼,減輕社會資本的利息負擔,吸引民營資本參與。同時,政策還可以利用其行政手段和影響力,大力在各個金融機構宣傳特色小鎮PPP項目。在資本市場里,直接發行一些特色小鎮PPP項目的項目收益債。還有一些比較流行的融資方式適合特色小鎮PPP項目,因為特色小鎮PPP項目目前不會產生收益,但是特色小鎮未來會產生穩定的現金流,這樣就可以通過資產證券化來進行特色小鎮PPP項目的融資。

       

      結論

       

      目前,各級地方政府響應中央號召,利用自身文化或產業特色,推出了一批特色小鎮。但是考慮到地方政府的財政能力,未來資金約束仍然是特色小鎮建設的最大瓶頸,而引入PPP模式是解決資金問題的最佳選擇。通過PPP模式可以廣泛吸收社會資本,既可減輕政府負擔,還可以拓寬融資渠道,實現政府和社會資本實現利益共享和風險共擔。無論是從理論還是從政策導向上來看,特色小鎮采用PPP模式都及具可行性。因此,特色小鎮采用PPP模式運作,一方面能夠讓特色小鎮PPP項目獲得較為充足的社會資金,以緩解政府的財政壓力。另一方面,利用民營企業的先進的管理手段和技術能夠使特色小鎮的未來經營,更加優質高效。目前,PPP模式在特色小鎮建設中尚未得到廣泛的應用,要大力發展該類模式在特色小鎮中的應用,就需要政府從政策、法律、稅收和金融等方面提供更多的支持,才能進一步推動特色小鎮的建設。

       

      作者系江蘇現代咨詢

    2. 關鍵詞:

      責任編輯:中國PPP門戶網

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