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      【獨家】城市地下綜合管廊PPP模式關鍵問題探討

    1. 城市地下綜合管廊,又稱為“共同溝”,就是城市地下管道綜合走廊,即在城市地下建造一個隧道空間,將各類公共管線有機綜合集約化地敷設在同一條隧道內并進行集中管理的市政基礎設施。城市所需的各類地下管線都可以敷設其中,并為檢修、維護以及今后完善和增容預留操作和交通空間,實現地下資源的合理有效利用,提高管道的可靠性,延長道路的使用壽命。

      法國作家雨果曾說:“地下管道,最考驗一個城市的智慧和良心”。如果說高聳的樓群是城市的“面子”,那地下綜合管廊就是城市的“里子”,只有筑牢“里子”才能撐起“面子”。然而當前我們的城市建設,往往重地上輕地下,重面子輕里子,地下管線事故多發,最終導致“天天挖溝、天天修路”。

       

      李克強總理在考察武漢中央商務區地下綜合管廊時強調,我們的城市地上空間高樓林立,發展勢頭很好,但在地下空間利用的深度廣度上,與發達國家還有較大差距。地下空間不僅是城市的“里子”,更是巨大潛在資源。要積極探索ppp模式,通過完善回報機制吸引更多社會資本參與地下管廊建設,有效避免城市路面動輒“開膛破肚”,根治“馬路拉鏈”。發展地下管廊是城市品質提升的重要舉措。功在當代,利在千秋。

      2016年《政府工作報告》確定了“開工建設地下綜合管廊2000公里以上”的工作任務。財政部與住建部經過評選,確立了國家第二批綜合管廊試點城市,包括鄭州、廣州、石家莊、四平、青島、威海、杭州、保山、南寧、銀川、平潭、景德鎮、成都、合肥、海東等15個城市,地下綜合管廊建設將成為穩增長的新主力。住房城鄉建設部在近期召開的推進城市地下綜合管廊建設電視電話會議中也強調要大力推廣PPP模式,推進體制、管理、融資渠道創新,確保完成綜合管廊今年開工建設的目標任務。結合當前的實際情況來看,大量的地下綜合管廊項目要運用好PPP模式,必須處理和解決好以下關鍵問題。

       

      1、滿足城市地下空間規劃

       

      《城市地下空間開發利用“十三五”規劃》指出,合理開發利用城市地下空間,是優化城市空間結構和管理格局,增強地下空間之間以及地下空間與地面建設之間有機聯系,促進地下空間與城市整體同步發展。

       

      城市地下綜合管廊一經建設就不可更改,不可移動,一定要科學論證、科學規劃、長遠考慮。綜合管廊的建設不可避免會遇到各種類型的地下空間,如軌道交通、人防工程、應急防災設施等,因此,綜合管廊的建設應與地下空間建設相協調,要因地制宜,因事制宜,從前期規劃入手,將綜合管廊與地下空間建設統籌考慮,相互銜接,充分考慮城市發展愿景,滿足城市地下空間戰略規劃,不但會避免綜合管廊與其他地下空間建設相互產生矛盾和干擾,也會降低綜合管廊的建設成本,實現可持續發展。在滿足城市地下空間規劃的基礎上進行綜合管廊的建設,才能繪制出美好的城市發展藍圖,完成“地上建筑光鮮亮麗,地下管線國際標準”的目標。

      2、合理設置合作期限

       

      《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)規定,政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。那采用PPP模式進行城市地下綜合管廊的建設合作期限到底是如何確定的呢?是隨意定10年、15年、20年、25年?是期限長一點好,還是短一點好?

       

      根據住建部相關解釋,按全壽命周期計算,地下綜合管廊建設與管線直埋經濟分析如下所示:

      由上表可知,綜合管廊建設費用比地下直埋管線要高,但維修運行費較低,在考慮資金時間價值的情況下,要實現項目的物有所值,就需要綜合考慮合理設置合作期限。另外,地下綜合管廊經濟社會效益的實現往往需要一個非常漫長的時間周期,項目合作期限應結合項目預期投資回報期限、財政承受能力、設備經濟壽命和大修更新改造周期以及市場測試等因素綜合確定。通常情況下,相較于其他基礎設施和公共服務類的ppp項目,城市地下綜合管廊項目的合作期限一般較長,可綜合考慮設置為20--30年(特許經營項目通常約定的期限不超過30年)。

       

      3、充分協調管線入廊單位

       

      城市地下綜合管廊各入廊管線單位需向管廊建設運營單位支付管廊有償使用費用。對于入廊管線單位來說,加入地下綜合管廊,在短期內來看并沒有很明顯的效果,而長期效益,如減少重置成本、避免道路反復開挖等,要在未來很長一段時間后才能逐漸實現,因此,一般來說管線單位入廊的積極性并不是很高。

       

       從宏觀層面來看,國家已從制度設計方面來協調管線入廊,2015年8月份發布的《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發〔2015〕61號)中指出,已建設地下綜合管廊的區域,該區域內的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的,規劃部門不予許可審批,建設部門不予施工許可審批,市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應根據實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。

       

      從微觀層面來看,管廊運營單位要與入廊管線單位進行協議約定,明確入廊管線種類、時間、費用和責權利等內容,并制定詳細的綜合管廊運營管理辦法,保障入廊單位的權益,提高其積極性。

       

      4、精準設計收費定價機制

       

       城市地下綜合管廊各入廊管線單位需向管廊建設運營單位支付管廊有償使用費用,包括入廊費和日常維護費。入廊費主要用于彌補管廊建設成本,由入廊管線單位向管廊建設運營單位一次性支付或分期支付。日常維護費主要用于彌補管廊日常維護、管理支出,由入廊管線單位按確定的計費周期向管廊運營單位逐期支付。

       

      當前,我國對城市地下綜合管廊的管理還不是很完善,暫未制定統一的收費標準,借鑒法國、英國等歐洲國家綜合管廊建設運營管理經驗,以及從各地的實踐來看,政府部門都需要承擔一定的付費支出,采用可行性缺口補助的付費方式較為可行。從政府層面來看,收費定價機制要達到項目物有所值和財政承受能力的要求。從吸引社會資本參與綜合管廊PPP項目的角度來看,收費定價機制需滿足社會資本收回投資和獲取合理回報的要求。從入廊管線單位來看,收費定價機制需滿足入廊單位長期效益的提高。因此,綜合管廊合理的收費定價機制以及配套的調價機制,需要能夠滿足三方的需求,促使各方效率、效益最大化。

       

      在實際操作中,為引導社會資本形成合理回報預期,調動社會資本投入積極性。需根據當地實際情況,靈活設計多種交易機制,如依法依規為管廊建設運營項目配置土地、物業等經營資源,對項目進行價格補償、財政補貼等。

       

      5、提高運營管理效率

       

      綜合地下管廊的管線包含了不同的擁有主體,各管線的擁有者在使用管道時會涉及到不同主體的權益,所以要想管理好地下管廊的運營,就需要建立擁有一個強有力的管理主體的管理機制。政府有關部門應通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇社會資本合作方,采用先進技術合理控制城市地下綜合管廊建設、運營成本。根據國外成功的管理經驗,地下管廊的運營管理需要政府來牽頭,各相關主體參與,組建一個有效的監督管理機制。這樣有利于明確各管線單位的權、責、利,提高地下管廊運營管理的效率和水平。

       

      現階段,我國參與PPP項目的社會資本大都是從施工企業轉型而來,運營經驗相對較為缺乏,而要提高PPP項目的效率,達到物有所值,就要通過設計、建設與運營的集成來實現。未來合格的PPP項目社會資本應是施工與產業運營相結合的企業,應是一個優秀的產業運營商。

       

      6、多元破解融資難題

       

      城市地下綜合管廊PPP項目普遍投資規模較大,巨大的投資體量帶來了相當大的融資壓力,對于一般的社會資本而言,其融資渠道相對較為單一,并且傳統的商業銀行貸款融資成本較高。融資難題主要體現在三個方面。其一,PPP項目收益率較低,難以覆蓋較高的融資成本;其二,PPP項目合作期限較長(至少10年以上,綜合管廊項目時間更長),而金融機構為避免不確定性和流動性風險,一般選擇中短期融資,導致期限錯配。其三,我國現階段的PPP項目都難以實現有限追索融資。

       

      因此,需要打破原有的單一融資模式,創新PPP模式融資工具,多元化破解融資難題。如采用PPP產業基金、資產證券化、項目收益債、永續債等一系列PPP創新型融資方式服務于PPP項目。此外,為降低融資風險,社會資本應在項目前期盡早與金融機構進行溝通,結合各方意見,合理確定合作模式、交易結構、融資方案等,提升融資能力,為城市地下綜合管廊PPP項目創造更多的價值空間。

      作者簡介:

      曹振華( 湖北中財資信科技有限公司副總經理,經濟學碩士,曾在中鐵十一局集團、恒泰資本工作,有豐富的基礎設施及公共服務領域投融資經驗。)

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    2. 關鍵詞:

      責任編輯:中國PPP門戶網

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