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      土地綜合開發項目(CLDP)中的 PPP 模式應用

    1. 引言:

      政府和社會資本合作模式(或稱“政企合作模式”、“公私合營模式”、“PPP 模式”)是指 政府與社會資本在基礎設施和公共服務領域建立的一種長期合作關系。這一模式肇始于 17世紀至 19 世紀的英、美、法等國家的公路、橋梁的特許經營,并在今天被廣泛應用于基礎設施和公共服務設施的建設和運營。

      2014 年 9 月 23 日,財政部發布《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金(2014)76 號),拉開了在全國范圍內推廣 PPP 模式的序幕;2014 年 11 月 29日,財政部發布了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金(2014)113 號)和《政 府和社會資本合作項目通用合同指南》;2014 年 12 月 2 日,國家發改委也同步發布了《國 家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資(2014)2724 號)。2014 年 11 月,汕頭市政府向財政部上報其與中信集團合作推動的中信濱海新城項目為PPP 示范項目。該項目旨在通過政府采購方式,簽署一系列政企合作協議,由企業進行項目 的投資、建設和運營全流程操作,實現政府債務調控和政企多元化平等合作的雙贏。中信濱 海新城項目以汕頭市海灣隧道項目為合作重心,輻射開發土地規劃面積 168 平方公里,預計 總投資超 500 億元,其以新型的 PPP 模式為核心領銜實施國家新型城鎮化戰略。

      本團隊作為該項目的法律顧問,在 2011 年至 2013 年期間,為該項目的政企合作模式的 設計、合作協議的談判和簽署、建設工程等方面提供了全程法律服務。基于這一項目經驗、 并在針對現行政企合作相關立法和政策進行研究的基礎上,我們在國內首次提出了政企合作框架下的土地綜合開發項目(Comprehensive Land Development Project, CLDP)模式,作為政企合作遵照PPP 原則進行土地一級開發和基礎設施/公共服務設施建設/運營模式的新探索。

      關鍵詞:土地綜合開發(CLDP) 政企合作 公私合營 PPP

      一、 PPP 模式概述

      (一) PPP 模式初探

      Public-Private Partnerships(PPP)模式通常是指通過私營部門與公共部門形成的一種由私營部門在諸如基礎設施、公共服務設施建設等領域向公共部門提供服務并承擔一定的投資、技術及運營風險,并通過諸如“使用者付費”、“政府付費”等模式獲得合理的投資回報,由此形成一種伙伴關系。PPP 模式肇始于 17 世紀至 19 世紀的英、美、法等國家的公路、橋梁的特許經營;至 20 世紀 80 年代,已經發展成為相當成熟的項目運作模式,為推進全球建設發展起到了極其重要的作用。

      世界各國對ppp模式存在不同的釋義:例如,在北美地區,PPP模式更多被稱為“P3s”,根據加拿大政府設立的PPP Canada聯邦國有公司的介紹,P3s是一種長期的公共基礎設施合作開發模式,政府(公共部門)依仗該等模式可在一定期限內將私營部門的責任與公共資產進行勾連。1而在 2003 年德國聯邦交通、建設及房地產部(BMVBW)頒發的《公共房產中的PPP聯邦報告》第一部分中對PPP作了如下定義:“基于合同管理下的公共部門和私營部門的合作,以結合各方必要的資源(如專業知識、運營基金、資金、人力資源)和根據項目各方風險管理能力合理分擔項目存在的風險,從而有效地滿足公共服務的需要”。綜合各國對 PPP 模式的釋義與定位, PPP 模式的主要內涵在于:

      第一,由公共部門與私營部門以合同方式進行長期的合作發展;

      第二,由私營部門充分參與項目的設計、建設、運營、管理等;

      第三,將私營部門的收益風險與公共部門的公共利益相掛鉤,并由雙方進行風險承擔分 配。

      (二) 現代 PPP 模式若干概念辨析

      現代 PPP 模式并非指代某種特定的或單一的模式形態,諸如 PPA、BOT、Franchise(特許經營)、PFI 等模式均可被理解為廣義的 PPP 模式。

      在 20 世紀 80 年代早期,隨著英國電力工業的私有化被引入歐洲,1978 年《私營公用事業規范政策法》鼓勵興建熱電廠并出售給電力公用事業部門,導致電力工業的供應端與運輸端的分離,PPA(Power Purchase Agreement)或稱購電協議應運而生。其主要特點是修建和運營發電站項目的私營部門投資者不需要為它所生產的電力是否實際上被需要而承擔任何收益風險,從而將該風險轉移至公共事業部門(并且公共部門需要持續支付電力供應費)。PPA體現出了現代PPP模式的最基本特性,即公共部門擁有電力供應設施的所有權,而私營部門所獲得的權益則是相對穩定的收益。出于政策導向支持,只要私營部門投資者按照協議約定生產電力,即可從購電方(一般為公共部門)收取費用(根據購電協議,投資者收取的電價包括:1)電力供應費(流量收費):投資者為向使用電力的公用單位提供其發電站中的電力所收取的費用,包括修建發電站的資本開支和固定運營開支;2)電力使用費(變量收費):投資者向使用電力的公用單位提供電力時收取的發電的邊際成本,主要包括用于發電的燃料成本)。在這種模式下,發電站的所有權往往最終以近乎無償的方式轉讓至公共部門名下。3

      20 世紀 80 年代的經濟衰退及第三世界的債務危機導致發展中國家的基礎設施項目亟待資金的投入。1984 年,時任土耳其總理厄扎爾提出了 BOT 概念并利用于電力供應,其主要特點是項目通過從私營部門進行融資,在公共部門的控制之下實現建設-運營-移交,私營部門的權益僅是根據協議來經營發電站并從政府部門(作為購電方)收取費用。無論是 BOO(建設-擁有-經營)、BOT(建設-運營-移交)、BTO(建設-移交-運營)或 DBFO(設計-建設-融資-運營)等模式,都是為資金缺失的公共部門提供的融資方式,都從融資端體現了現 代 PPP 模式的特性。在這種模式下,私營部門作為公共部門的代表來進行項目建設并提供 服務,公共部門掌握在設施、服務提供及成本端的控制權。在BOT模式的影響之下,現代特許權經營模式及融資手段在 1987 年英法隧道工程及Dartford橋項目后漸漸成熟起來,其與購電協議極為相似,公共部門通過特許權經營協議允許私營部門進行項目的融資建設,并在一定期限內向道路使用者收費作為收入來源。在此種模式下,特許經營的時限可由公共部門根據實際情況進行調整,如意大利都靈至米蘭高速 公路的收費期限本應自 2014 年到期,但由于公司從 1999 年開始對公路進行了擴建改造,國家許可將收費經營期限延長至 2026 年。

      1992 年,英國政府宣布了私營部門融資計劃(即PFI,Private Finance Initiative),將私 營部門的資金投入公共基礎設施如收費公路的建設。PFI模式下引入了公共部門付費的概念, 即在PPA的基礎上引入了“影子收費”——由公共主管部門來進行固定計劃付費的概念。6例如, 對于公路部門來說,公共主管部門依照固定的“(每個)司機/(每)公里”的付款計劃來進 行支付;而在更多的PFI項目中,如學校、醫院等內在風險不能轉移給私營部門的項目下, 私營部門會根據設施的服務供應情況向公共部門收取費用,在合同期間保證設施可用并提供 諸如維修、清潔和餐飲等服務。

      上文我們提到的各個模式均可理解為廣義的 PPP 模式,當然,除了我們列舉的這些模式以外,TOT(移交-經營-移交)、O&M(運營和維護)、MC(管理外包)等模式也都可以被歸為廣義的 PPP 模式,盡管上述模式在政企的權責界限、設施的風險轉移、收益與收費模式等方面存在差異;但是,政府與企業以合同方式就相關公共設施在建設、運營、維護、管理等方面進行長期合作的特質仍使該等模式具備了 PPP 模式的基本內涵。

      (三) PPP 模式在各國的發展與應用

      經過上述介紹,我們大致梳理出了 PPP 模式的一些典型代表形式,這些代表形式現在仍在世界范圍內被活躍地運用著。對于PPP模式應用最為廣泛和富有經驗的國家無疑是英國。雖然上世紀 80 年代PPA模式的應用使得民間資本介入政府公共建設,但英國的公共政策是強烈反對公共設施私有化的,在這些規定中,私營部門的資金只能用于替代公共開支,并需要證明其高額的私營部門融資成本是合理的。經過不懈努力,英國在 1992 年實行了“私營部門融資倡議”(PFI)推進私營投資提案制度,引導私營企業參與公共基礎建設投資;1997 年財政部接手了PFI倡議的直接控制權并建立財政部特別小組;并終于在 2011 年由英國財政部設立了基礎設施局以全面負責ppp項目。目前 ,英國PPP項目的價值和數量約占到全球的三分之一,自 1987 年至 2012年,共批準PPP項目 730 個,運營金額達 540 億英鎊。7在英國,PFI項目中大部分是由地方政府實施,中央政府支付服務費,這些資金被稱為“PFI信貸資金”。 8由于英國的PPP項目大多使用PFI模式,而PFI模式是以設施的可供使用性作為基礎的,因此其PPP實踐更多地集中在交通運輸、衛生、國防、教育及保障房等公共部門長期或永久持有的服務設施領域。

      美國的PPP模式則主要應用于供水和廢水處理部門、監獄部門、交通運輸及保障性住房。供水和廢水處理部門、監獄部門及交通運輸部門均采用專營權模式(類特許權經營模式)并以州或聯邦立法的形式(如 1991 年《地面聯運法》、1998 年《交通基礎設施融資和創新法》)鼓勵私營部門提供融資支持。除此之外,值得一提的是,美國在保障房的建設模式方面尤為獨特:由政府出資,而由私營部門最終取得項目的所有權。于保障房建設項目來說,在融資端,資金來源大約 1/3 為地方政府軟性貸款(成本極低或無成本),1/2 為私營部門權益資本,并有少部分的銀行貸款與基金會捐款。在風險轉移端,由于項目最終的風險將移交至私營部門手中,且軟性貸款或稅收抵扣政策的對價一般為在政府部門要求下由私營部門提供 15 年至 55 年的保障房服務,因此私營部門將承擔長期的、持續性的項目運營責任及風險。一旦 政府規定的保障房服務期屆滿,根據私營部門的性質及其他因素,短期保障房將可能成為受 到政府補貼的長期保障房。9該種PPP模式并非死板地將公私部門之間劃出清晰界限,而是 由公共部門、私營部門、其他非營利性組織之間發揮各自優勢,以彈性的時限-風險-收益三 角平衡機制達到社會資源的利用最大化。

      除了歐美各國,菲律賓、日韓、印度、馬來西亞、印度尼西亞、澳大利亞等國家的 PPP模式應用與項目開展也存在各具特色的經驗與管理規制模式。例如,在 20 世紀末期,韓國在其 1999 年《基礎設施領域私營部門參與法》(PrivateParticipation in Infrastructure Act, PPI)的基礎上取得了世界銀行的技術協助,進而引入了提高采購過程中透明度的法律法規,從而加強了PPI在政府采購項目的應用。PPI項目的一大特點即是在私營企業收益方面,公共部門承諾最低收入擔保,并由韓國基礎設施信用擔保基金(KICCF)等提供擔保基金。10這類擔保使得大型的韓國建筑公司在市場中占有絕對控制地 位,抑制了市場競爭;然而,不可否認的是,擔保基金在推進韓國PPP項目發展中發揮了強 大助力。

      再如,印度尼西亞的PPP項目管理主要由國家規劃局、財政部、經濟事務協調部、加快 基礎設施建設政策委員會負責,其中國家規劃局主要承擔PPP的發展職責及項目評估職責、 以決定政府提供資助的必要性;財政部負責主要管理政府投資;加快基礎設施建設政策委員 會負責基礎設施建設部門的政策協調、項目審核職能;經濟事務協調部負責各部門間的跨部 政策協調。11即便有如此分工明確的職能部門,政府機構的協調依舊存在問題,其中缺乏標準化、具有法律約束力的體制和決策體系是最大的問題。12

      列舉了前述各國的PPP模式之后,我們發現了一個有趣的問題:即政府公共部門需要為PPP項目提供政策與財務的雙重支持,這種支持可以是擔保、承諾、稅費優惠或其他政策優惠;而公共部門在決定是否批準項目并使其納入公共預算時,則需要考慮很多相關因素,其中最為現實的一點是財務會計考慮。例如,歐盟統計局在參考使用《聯合國國民會計制度》(United Nations system of National Accounts, SNA)的基礎上通過整體考慮評估以決定在資產負債表中應如何處理PPP項目。13盡管這屬于公共部門決策層面的問題,但是,這種評估機制仍可以作為衡量PPP模式的應用價值的維度之一。

      二、 PPP 模式在中國

      (一) PPP 模式在中國的早期發展

      PPP 模式的早期立法1990 年-2000 年:試點時期根據亞洲開發銀行專題報導,早在上世紀 90 年代,PPP模式便開始在中國發展。14在這一時期,隨著PPP模式在國際上的廣泛應用,其概念被迅速引入中國,并進入試點發展的時期。1994 年是BOT試點項目的起點,國家計委共選擇 5 個BOT試點項目 15;各個地方政府也相繼推出了一些PPP項目。在這一時期, PPP模式主要應用于電力、自來水、污水、燃氣、大橋、區域開發等領域。

      2000 年-2010 年:初步發展時期2002 年,中共十六大提出中國社會主義市場經濟體制已經初步建立,市場在資源配置 中發揮基礎性作用。在此背景下,建設部 2002 年底出臺《關于加快市政公用行業市場化進 程的意見》(建城[2002]272 號),2004 年推出《市政公用事業特許經營管理辦法》(建設部令第 126 號);各地也陸續出臺了相應的特許經營條例。隨著國家以及地方對于特許經營相關立法的逐步完善,從 2003 年開始,各地的PPP項目大量上馬,其中最多的是污水處理項目,以及自來水、地鐵、新城、開發區、燃氣、路橋項目。但是,由于項目規范性不足等原因,也出現了一些失敗的案例,例如 2007 年的西安自來水市場化改革,由于部分反對意見,西安自來水公司的PPP模式改革最終半途而廢。

      PPP 模式的早期實踐

      泉州刺桐大橋項目 

      項目基本情況

      項目進程 1994 年初啟動,1996 年通車

       

      特點 被稱為中國本土民間資本第一個參與的 PPP 項目

       

      投資主體 泉州市名流路橋投資開發股份有限公司

      (1)泉州市名流路橋投資開發股份有限公司為刺桐大橋出資人,以出資額為限承擔有限責任,以公司未來的收益和資產作為融資的基礎,全權負責大橋的建設、資本注入和經營管理等一系列重大決策

      操作模式

      (2)根據與政府協商制定的收費方式及收費標準對大橋使用者進行 收費,直至特許經營期結束為止,期間所獲得的收益歸名流路橋公 司支配項目中出現的問題

      第一,項目中政企關系不平等。本項目中依靠簡單的紅頭文件替代了契約,項目沒有全 套的契約設計,在這種安排下,本來是政企之間的合作伙伴關系卻演變成了企業與政府之間 高低不對等的博弈,導致項目后續安排無法繼續。

      第二,項目預期的投資回報難以實現。首先,投資回報被分流。本項目之后政府又新修 了 7 座免費通過的大橋,極大地分流了過客,影響了刺桐大橋的投資回報。再者,投資期限受限制。根據國務院 2004 年《收費公路管理條例》(國務院令第 417 號),經營性的收費公路收費期限則不得超過 25 年(國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限,最長不得超過 30 年)。刺桐大橋若按照當時規定的 30 年經營期限進行收費經營,則會超出國家規定 5 年,但如果提前停止收費,又會導致投資回報受損,致使項目處于極其尷尬的位置。

      鳥巢項目 

      項目基本情況

      時間 2002 年開始邀請招標,2003 年 9 月設立項目公司

       

      特點 高科技、投資體量大、政策扶持多

       

      北京市國有資產經營有限責任公司作為公共部門,中國中信集團公司聯合投資主體 體(中國中信集團公司 65%、北京城建集團有限公司 30%;美國金州控股集團有限公司 5%)作為私營部門

       

      操作模式 北京市政府授權北京市國有資產經營有限責任公司作為項目公司的一方發起人,履行 58%的投資責任,其余的 42%由私營部門即中國中信集團公司聯合體進行融資。公共部門和私營部門共同組建項目公司負責本項目的融資、建造、運營、維護,并在 30 年特許權期滿后移交給北京市政府。項目公司將獨自享有項目的一切商業利益,但同時必須承擔因項目而產生的一切損失

      項目特點

      第一,本項目具有較強的政策優勢。北京市頒布了一系列政府條例,為鳥巢項目提供鼓 勵措施。例如,2006 年 3 月 1 日,北京市人民代表大會常務委員會頒布了《北京市城市基 礎設施特許經營條例》(北京市人大常委會公告第 42 號);2006 年 9 月 1 日北京市發改委頒 布了《北京市城市基礎設施特許經營者招標投標程序性規定》(京發改(2006)1180 號)。

      第二,項目收益多元化。根據資料顯示,項目公司可以通過廣告收益、贊助、經銷權、 商業空間租賃、門票銷售、運動會和表演會活動以及冠名權等方式獲得不同的收益,多元化 收益也有利于保障投資回報。

      小結

      就 PPP 模式在中國的早期發展,我們認為,主要存在以下問題:

      第一,立法層面缺乏規范體系。首先,國家層面缺乏關于 PPP 模式的較高層級的法律 規范,致使 PPP 模式缺乏強有力的法律依據;再者,低層級的法規條例之間還存在多個沖 突,致使在具體實施過程中缺乏執行力;最后,在 PPP 模式的發展過程中各地方政府相繼 出臺具有濃厚的地方保護主義的法規條例,也嚴重限制了 PPP 模式的發展。

      第二,實踐層面缺乏契約精神。早期 PPP 項目的特殊性無疑使其能夠獲得政府的大力 支持以及開發建設中的政策傾斜,但是,僅依靠政府出具的政策性文件及批復就開展項目, 而沒有進行科學的論證、建立完善的合同體系,這樣的 PPP 運行模式下,一旦出現政府換 屆、政策調整或者運營不善等情形,項目便陷入泥潭無法繼續。究其原因,我們認為,還是 在于在當時的中國缺乏完善的立法規范和科學的契約精神,初期的粗放式發展如果沒有完善的國家、地方以及行業的規范進行規制,那么,PPP 模式將很難作為一項成熟而完善的模式在全國范圍內廣泛推廣和長期發展。

      (二) 2010 年之后:PPP 模式發展的新局面

      PPP 模式的“黃金時代”

      中國城鎮化經過十幾年高速發展,產生了諸多問題:土地財政飽受批評;地方債務急劇增加;環境問題日益凸顯。在此背景下,在財政部的大力推動下,自 2013 年下半年開始,PPP 模式成為熱門話題,中央政府鼓勵社會資本以 PPP 模式的方式參與基礎設施和公共服務設施的投資和運營,與此同時,國家層面以及各地方有關 PPP 模式的相關法規或政策也相繼出臺,PPP 模式在中國的發展進入“黃金時代”。

      PPP 模式的最新立法解讀

      PPP 模式的基本法律框架

      PPP 模式的定義:《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中明確 指出,政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供 給效率,通過特許經營、購買服務、股權合作等方式,與社會資本建立的利益共享、風險分 擔及長期合作關系。

      PPP 模式的基本操作模式:《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中指出,由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格 和質量監管,以保證公共利益最大化。

      PPP 模式下的若干核心問題

      政府(項目實施機構)

      根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》,“(二)明確實施主 體。按照地方政府的相關要求,明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他 相關機構,作為政府授權的項目實施機構,在授權范圍內負責 PPP 項目的前期評估論證、 實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作”。

       

      ——據此,我們認為,PPP 模式中政府方沒有具體的限制,行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構均有可能成為 PPP 項目的實施機構,具體還需參考地方的相關規定。

      社會企業(合作伙伴)

      根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》,“(三)規范選擇項目合作伙伴。……地方各級財政部門要會同行業主管部門,按照《政府采購法》及有關規定,依法選擇項目合作伙伴。要綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素,擇優選擇誠實守信、安全可靠的合作伙伴,并按照平等協商原則明確政府和項目公司間的權利與義務。可邀請有意愿的金融機構及早進入項目磋商進程”。根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》指出,“(三)伙伴選擇。實施方案審查通過后,配合行業管理部門、項目實施機構,按照《招標投標法》、《政 府采購法》等法律法規,通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式,公平擇優選擇 具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴”。

      根據前述規定,我們理解,選擇 PPP 項目下的社會資本時需要注意以下兩點:第一, 以《招標投標法》、《政府采購法》為主要法律依據,采取公開招標、邀請招標、競爭性談判 等多種方式進行選擇;第二,考慮到項目的復雜性和專業性,因此,需要綜合評估主體素質, 其中,專業資質、技術能力、管理經驗以及融資能力、信用狀況等因素都是考核的范圍,以確保其能夠承擔整個項目的運營管理職能。

      項目范圍

      根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》,“(二)確定示 范項目范圍。適宜采用政府和社會資本合作模式的項目,具有價格調整機制相對靈活、市場 化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。各級財政部門要重點關注城市 基礎設施及公共服務領域,如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、 地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等,優先選擇收費定價機制透明、有穩定現 金流的項目”。

      根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》,“(一)項目適用范 圍。PPP 模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。 燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施,公路、鐵路、機場、城市軌道交通 等交通設施,醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目,以及水利、資源環境和生 態保護等項目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目,應優先 考慮采用 PPP 模式建設”。

      關于 PPP 模式的適用項目范圍一直是各方關注的焦點,根據前述規定,我們理解,雖然適用采用 PPP 模式的項目規定較為模糊暫無明確的限制,但是(城市)基礎設施及公共 服務設施領域是近期財政部、發改委相關立法中所重點關注和積極推薦的 PPP 模式應用領 域(注:據此,本團隊也提出了在 PPP 模式下,將土地一級開發與基礎設施及公共服務設 施建設/運營相結合的土地綜合開發項目(CLDP)模式,詳見本文第三部分)。

    2. 關鍵詞:土地綜合開發,CLDP,政企合作,公私合營,PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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