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      PPP模式下的園區綜合開發之土地相關法律實務(一)

    1. 園區綜合開發模式又稱為工業園/新城整體開發模式或產城融合開發模式,指將一片待開發區域作為整體進行規劃及開發建設,同時引入某種產業或概念,以實現該區域的整體城鎮化轉型、并實質改善區域經濟發展環境。本輪ppp模式大熱以來,考慮到運用PPP模式能夠最大限度引入開發建設資金以解決融資問題、并調動投資人對區域經濟進行整體策劃和開發建設以實現區域經濟的可持續性發展,地方政府在越來越多的園區綜合開發項目中嘗試采用PPP模式,而在PPP模式下,政府方僅負責園區大范圍的管理監督、政策支持、基礎設施及公共服務價格和質量的監管等工作,而社會資本方(項目公司)則需負責整個園區的規劃、投融資、建設、運營的大部分工作。

       

      固安工業園區新型城鎮化項目便是典型的PPP模式下的園區綜合開發項目,是發改委首批公布的13個ppp項目典型案例之一。在該項目中,固安縣人民政府通過公開招標的方式引入華夏幸福基業股份有限公司(以下稱“華夏幸福”)作為項目的社會資本方,并授予華夏幸福全資設立的項目公司以特許經營權,由項目公司負責園區的規劃、投融資、建設、運營等一體化的市場運作,基本操作模式如下:

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      其中:

       

      1、 土地整理投資指配合以政府有關部門為主體進行的土地征轉以及形成建設用地的相關工作;

       

      2、 基礎設施建設包括道路、供水、供電、供暖、排水設施等基礎設施投資建設;

       

      3、 公共設施建設指公園、綠地、廣場、規劃展館、教育、醫療、文體等公益設施建設;

       

      4、 產業發展服務包括招商引資、企業服務等;

       

      5、 咨詢運營服務包括開發區域的空間規劃、產業規劃及控制性詳規編制等規劃咨詢服務,公共項目維護等。

       

      政府對項目公司負責的上述工作以成本+合理收益的方式給予回報,但雙方約定,上述回報費用的來源僅限于委托區域內所產生的收入,包括稅收、土地使用權轉讓收入等。

       

      當前大多數園區綜合開發PPP項目都與固安項目所采用的模式大同小異,由于包含土地的一級整理及部分二級開發的工作,往往涉及的投資量巨大、動輒百億。雖然這種模式的各種高大上名稱聽上去“不明覺厲”,形式也千變萬化,但筆者認為,由于在園區綜合開發PPP項目中項目公司負責的工作范圍包括土地的一級開發及二級開發,收益來源也主要為土地二級開發所產生的各項收入,即直接或間接地以土地二級開發的收益對土地一二級開發的成本給予回報,因此,可以說,該模式的核心和基礎依然是土地一二級聯動開發,土地的一二級聯動開發是整個模式的基礎,同時又是核心。因此,不論是政府方還是社會資本方,如想確保園區綜合開發PPP項目成功落地及順利實施,都需要充分了解該模式下各個實施階段所涉及的土地管理的相關法律法規、或了解現行法律體系下的操作障礙和風險,從而使項目實施和收益分享具備合規性和可操作性。筆者將在本文中對PPP模式下園區綜合開發項目中所涉及的主要土地管理的相關法律法規等進行充分收集和分類整理,并結合筆者的實操經驗予以簡要解析,以供讀者參考。

       

      一、土地一級開發主體資格的取得

       

      土地一級開發,即對納入土地儲備范圍的土地,按照各項規劃條件進行征地、拆遷、土地整理、適當的市政配套設施建設,使土地達到出讓標準的土地開發行為,也就是通常所說的將“生地”變為“熟地”,關于取得土地一級開發的主體資格有如下規定:

       

      《土地管理法實施條例》第二十五條:“征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后,由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施”;

       

      《國務院關于促進節約集約用地的通知》(國發〔2008〕3號):“土地前期開發要引入市場機制,按照有關規定,通過公開招標方式選擇實施單位”;

       

      《土地儲備管理辦法》(國土資發[2007]277號)第十八條:土地儲備機構應對儲備土地進行必要的前期開發,使之具備供應條件;另外,該辦法第十九條進一步明確:“前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的,要按照有關規定,通過公開招標方式選擇工程實施單位”;

       

      《關于加強土地儲備與融資管理的通知》(國土資發[2012]162號)第三條:“土地儲備機構應組織開展對儲備土地的前期開發,為政府供應‘凈地’提供有效保障。進行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的,應通過公開招標方式選擇工程設計、施工和監理等單位,不得通過下設機構進行工程建設”;

       

      《財政部、國土資源部、中國人民銀行關于印發<國有土地使用權出讓收支管理辦法>的通知》(財綜[2006]68號)中:“土地前期開發要積極引入市場機制、嚴格控制支出,通過政府采購招投標方式選擇評估、拆遷、工程施工、監理等單位,努力降低開發成本”。

       

      《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》、《北京市土地一級開發項目招投標暫行辦法》明確規定,除市政府確定的重大項目和利用自有國有土地使用權實施土地一級開發之外的項目均需通過公開招標方式確定項目開發主體。

       

      綜上,土地儲備機構作為市縣人民政府的授權機構,為合法的土地一級開發主體,土地一級開發中涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的,應由土地儲備機構通過公開招標的方式選擇工程實施單位,同時鼓勵其他前期開發工作皆以公開招標的方式選擇實施單位。因此,在園區綜合開發建設PPP項目中,應優先考慮以公開招標的方式采購社會資本,以使其在通過采購程序成為中選社會資本的同時一并合法取得土地一級開發的主體資格。

       

      二、土地的開發利用與城鄉規劃和土地規劃

       

      園區綜合開發PPP項目中,社會資本的工作范圍包含一級土地整理和二級土地開發,且社會資本的絕大部分收益直接或間接地來源于二級土地的開發利用及相應收入,而根據我國的土地管理相關法律法規,對土地進行收儲及開發建設的各項工作必須嚴格遵循適用于區域范圍內的城鄉規劃、土地規劃、土地利用 計劃所確定的土地性質、土地用途、土地收儲及使用計劃等,因此,在園區綜合開發PPP項目中,提前編制適用于園區開發建設的城鄉規劃、土地規劃、土地利用計劃以獲得合法審批,并使其與政府和社會資本方對區域內土地的開發建設計劃相契合,是確保政府和社會資本方能夠按計劃展開一級土地整理和二級土地開發工作、實現PPP模式下投資收益的重要前提。筆者將我國城鄉規劃及土地規劃的結構及相關規定作出如下總結:

       

      (一)城鄉規劃

       

      目前,我國關于城鄉規劃的主要法律法規包括《城鄉規劃法》、《城市規劃編制辦法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等,根據該等規定,我國城鄉規劃體系如下:

    2. 關鍵詞:

      責任編輯:中國PPP門戶網

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