政府購買服務轉PPP需要關注的幾個問題

政府購買服務轉PPP需要關注的幾個問題

一、原政府購買服務模式圖

某政府/政府部門作為采購主體,往往通過單一來源采購的方式選擇本政府融資平臺公司作為項目承接(實施)主體,簽訂《政府購買服務協議》約定由平臺公司具體實施包括但不限于土地征遷及開發、道路修復、景觀園林建設…….等等基礎設施建設項目;

基于《政府購買服務協議》政府應向平臺公司支付其提供工程或服務的款項,而此時政府會通過預算決議等方式承諾在未來10-20年逐年支付,并已納入預算;

政府平臺公司因此獲得應收帳款的權利后,以此為質押向金融機構申請貸款;

平臺公司以政府支付其服務費的資金作為其還款來源。

87號文出臺之后,上述模式圖中的各個渠道已被堵。至于87號文規范了什么,負面清單的內容有哪些,在這里不再贅述。

僅根據87號文之后,銳思維接觸到的具體項目來看,在政府購買服務向PPP轉的過程中應關注哪幾個問題?

二、轉PPP需要關注的幾個問題

1.完善流程

首先,87號文之前的政府購買服務轉PPP是沒有政策障礙的,這一點是很明確的。至于怎么轉是操作層面的。其次,轉PPP相應的流程要走。87號文去規范政府購買服務也是規范那些規避PPP操作流程,簡化程序的項目。可行性研究報告、項目立項所需要的文件、項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、公開的采購程序、ppp項目合同,錄入PPP綜合信息平臺這些必備的流程一個都不能少。

2.社會資本方的確定

我們目前接觸到很多政府購買服務轉PPP的項目,在這些項目中基本都是以地方平臺公司作為項目實施主體,那么轉PPP后是否需要重新招投標?原平臺公司是否可以作為社會資本方繼續參與項目操作?

雖然目前沒有明朗的政策規定或者指導政府購買服務轉PPP應該怎么操作,但我們認為既然要轉成PPP,那PPP應該走的流程都要走,社會資本要需要重新招投標,只不過是要處理原項目實施主體也就是通常的平臺公司與新社會資本之間的關系,要處理已建工程與未建工程之間的銜接問題。

那么原平臺公司是否可以作為社會資本方繼續參與項目呢?根據《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》財金[2014]156號文:社會資本是指依法設立且有效存續的具有法人資格的企業,包括民營企業、國有企業、外國企業和外商投資企業。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(上市公司除外)不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的PPP項目。可見,平臺公司可以作為社會資本參與上級政府轄區內的PPP項目,也可作為社會資本參與下級政府轄區內的PPP項目。對于是否可以參與本級的,根據《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》國辦發[2015]42號文:對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的政府融資平臺公司,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責權利關系。實質上42號文已經對平臺公司參與本級政府PPP項目有所突破。但對于政府控股的其他國有企業作為社會資本參與本級政府PPP項目并無明確放開。

3.模式選擇

目前我們接觸到的政府購買服務項目,對列入負面清單的項目銀行已經暫停對其貸款,已經投貸但平臺公司尚未使用的貸款,可以將部分轉投到棚戶區改造、易地扶貧搬遷等領域。如果想轉成PPP的,至于模式選擇其實沒必要糾結到底是TOT 、ROT 、還是TOT+ROT,本質是進行存量項目的處置,我們都建議采用TOT的模式。

若通過公開的招投標程序原實施主體即平臺公司中標成為社會資本,則將已建工程納入到PPP項目包中,由SPV統一建設、運營,已建工程經過評估后作為社會資本的項目資本金出資。

若通過公開的招投標程序原實施主體未能中標成為社會資本,則將已建工程進行評估或者將原平臺公司所欠工程款由SPV支付后,平臺公司退出。

上述是政府購買服務轉PPP可能涉及到的主要問題,項目的具體操作路徑還需政策進一步明確。