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      中建政研:綜合管廊PPP模式選擇研究

    1. 中建政研集團董事長梁艦

      中建政研信息咨詢中心ppp項目經理馮海忠

      1、背景

      隨著國家大力推進PPP(政府與社會資本合作)和綜合管廊建設,財政部先后在2014年、2015年推出兩批PPP示范、試點項目,其中包括綜合管廊項目11個,分布在全國各地。由于各地的經濟發展和社會發展情況不同,綜合管廊的建設基礎條件也各有特點,需要對每個項目分別對待。因為這些項目為國家示范、試點項目,需要提取共性部分,為相關的決策機構提供建議,為后來實施項目提供參考。

      ppp模式涉及到包括地方政府和社會資本等諸多利益方,需要對各方應承擔的義務和相應的權利進行探討,同時需要對未來各方承擔的風險進行辨析,盡可能做好風險管理。

      《PPP模式在城市綜合管廊工程中的應用研究》課題組在2016年1月末到2016年3月上旬對財政部試點項目實施城市進行了實地調查,加上之前對相關文獻的研究,獲得了必要的數據和資料,為本課題分析提供了必要的素材。在研究過程中,團隊先后搜集、整理了國內外有關城市地下綜合管廊的技術文獻52篇、ppp咨詢技術文獻185篇、綜合管廊與PPP模式關聯的文獻160篇,獲得了大量的基礎性信息;分別于2016年1月24―30日、3月2―10日和5月25―31日分三個批次對哈爾濱、長春、吉林、四平、沈陽、石家莊、孝感、長沙、六盤水、包頭、白銀11個城市的10個項目進行了實地調查,與各地方政府實施機構人員和項目的社會資本方進行了交流,并獲取了豐富的第一手項目資料。

      圖1-圖4是課題組實地調研的項目的部分情況。

       

       

       

       

      2、試點項目城市的

      PPP

      模式選擇

      綜合管廊試點城市有11個,共12個項目。作為試點城市,國家的愿望是盡可能出現多種PPP模式,并找到共性化的操作程序,為未來大規模實施提供經驗借鑒。以下對部分城市采用的模式進行歸納性的介紹,出于保密的原因對各地方名稱以大寫字母表示:

      2.1 A市的PPP模式

      A市是財政部第二批PPP項目綜合管廊試點城市,其實施機構為A市城鄉建設委員會,下設管線辦公室(綜合管廊建設指揮部),該管線辦之前專門負責城市地下管線的管理,有較為豐富的經驗。綜合管廊建設指揮部和管線辦是兩塊牌子一套人馬,專職負責綜合管廊的前期工作和與未來的SPV對接,承擔政府部門監管工作。目前該市正在與中標的社會資本談判,綜合管廊SPV尚未組建。政府方擬以“一元金股”+社會資本BOT模式推進管廊建設。該模式的特點是:

      1、城市當地政府以一元金股參股綜合管廊SPV,由A建設集團代A市政府持股,在一些重大問題的決策上具有一票否決權;

      2、當地政府以‘零’投入即獲得該項基礎設施的提供與服務;

      3、在決定SPV前期的諸多政府部門協調上,政府代表人員由于沒有相關的資金支持,工作相對被動。

      2.2 B市的PPP模式

      B市是一座重要的工業城市。其綜合管廊實施機構為該市城鄉建設委員會。未來將成立專門綜合管廊管理機構,其人員已有正式編制,隨著項目的進程會逐漸到位。采取的PPP模式為BOT。由于該市項目體量很大,所以采取了管廊工程組群應用PPP模式,且分布在6個區域。當地政府提出按區設6個子項目實施操作,同時期望分別利用相關高新區、經開區等特色園區的政策優勢,為管廊工程提供便利。為此設計了(1+5)SPV架構,由市一級實施機構主抓主城區管廊,構成大SPV(重點在于構建政府方在SPV中的股權結構和資本金募集),而其他5個子項SPV則前期工作成熟一個組建一個,基本套路套用大SPV。該模式特點如下:

      1、大SPV負責籌集資金,由政府與政策性銀行、商業銀行、其它投資機構溝通,具備較有利的融資談判地位,可降低融資成本;

      2、小SPV的政府方投入由大SPV供給,既便于分灶管理又能在重要的融資方面有效地解決問題。

      3、政府部門占有一定股份,可以一定程度上穩定項目的投資,并保障項目的正常運行。

      2.3 C市的PPP模式

      C市是綜合管廊項目推進速度較快的城市。其綜合管廊實施機構為該市住房與城鄉建設局,目前是設于該局下屬的綜合管廊指揮部在管理項目,未來將成立專門的綜合管廊管理機構――綜合管廊管理辦公室,正式編制8人。該市綜合管廊項目起步較早,存量項目采取的是EPC總承包管理模式,擬待存量項目回購后打包統一采用BOT模式完成全部綜合管廊的建造與運營,特許經營期滿后無償轉交政府。值得關注的是在存量項目的政府管理中,他們利用了民間項目管理機構代行業主管理職責,取得了良好的效果。該市對前期PPP項目實施方案做了多次修改,目前社會資本招標已完成,正處于合同談判階段,而代建模式能否用于后續工程尚不明確。該市的PPP模式特點為:

      1、專業的單位做專業的事,政府方負責協調政府各部門之間的關系;專業咨詢機構代行業主職責,負責項目設計、施工等方面的管理工作;社會資本方負責項目的設計、施工、運營的實施。

      2、股權合作使參與各方具備了基本的現代公司理念,有利于SPV公司高效運轉。

      2.4 D市的PPP模式

      D市為推動綜合管廊建設,設立了以市長掛帥、四位副市長介入、各主管部門領導參與的綜合管廊建設領導小組,主管部門為市城鄉建設委員會,具體前期事務由綜合管廊建設指揮部實施。該市綜合管廊項目為新建項目,采用BOT模式融資建設。目前,綜合管廊的相關審批文件已經上報,招商工作正在籌備,希望由國內頂尖的央企承擔項目建設和運營管理。該市的PPP模式特點如下:

      1、政府方明確提出按一定的股份參與SPV,加大發言權。

      2、政府方對SPV的公司治理有明確的要求,其要求符合現代企業的特征。

      3、由國內頂尖的央企承擔項目建設和運營管理。

      3、選擇的PPP模式比較

      3.1 模式比較的相關指標要求

      推進PPP的定性評價依據《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號),重點在于項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式的比較,主要關注能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等指標。

      3.2 被選模式與相關指標的契合度分析

      (1)一元(金)股模式與相關指標的契合程度

      1)地方政府幾乎不用出資,只要作為項目發起人,用項目未來的收益(經營性或準經營性項目)做為抵壓,即可在項目初期政府方不用投資即可啟動項目。當地政府在資金缺乏和新預算法的嚴苛要求下實現了增加供給的目的。

      2)地方政府利用PPP項目協議賦予的權力,在SPV重大事項決策上具有一票否決權,一定意義上會保護民眾的基本利益,避免了政府方的風險。

      3)合理的外衣下,該模式包含了幾項與市場經濟主流理念相抵觸的方面:

      a、與市場經濟倡導的按要素分配相應利益的基本原則不符;

      b、成立的SPV中存有較大缺陷, 可能會導致公司產生AB股現象,為未來公司的運營埋下不和諧的伏筆;

      c、由于政府方面在SPV中不占股份,相應的正常的管理費用沒有,政府實施方又需在目前運做模式下為SPV公司協調各項手續及業務,可能導致相關工作人員的怠工,從而導致效率低下。

      (2)大小SPV模式與相關指標的契合程度

      1)從質量、費用、工期的角度看,該方式能大大減輕政府方對于項目的管理強度,使得政府騰出手來作好項目的未來規劃,為項目的順利進行做好方向引導,使SPV的綜合效率提高。

      2)通過大SPV的強大融資能力,可降低政府融資成本,并能夠及時解決小SPV中融資問題,提高了項目運作效率。

      3)利于政府內部的風險分配。各小SPV實現目標的時間不同,后來者可以借鑒前行者的經驗,降低再次發生錯誤的概率。

      4)可以做到幾個片區的綜合管廊工程相對自成體系,由各SPV自擔其責,責任明確,大SPV總體協調,可較好地實現效率的提高。

      5)該種模式是地方政府為了促進地方就業提出的模式,此模式不具有可推廣性。

      (3)EPC+股權合作模式與相關指標的契合程度

      1)從質量、費用、工期的角度看,由于該方式能適應項目推進的進程,SPV從項目的規劃、融資、設計、施工幾個階段進行綜合考慮,可實現內部經濟性和可實現性統一,可保證在基本條件滿足項目要求的情況下,以較好的效率向前推進,利于提升SPV的綜合效率。

      2)通過社會資本的強大融資能力,可帶來地方政府短缺的項目資金,提高了項目資金的供給。

      3)SPV是資合類型的公司,具有以下優點:

      a、籌資能力、資本穩定與規模化生產;

      b、信息公開、公眾監督與暗箱透明化;

      c、兩權分離、治理制衡與持久性經營。

      4)專業的人做專業的事,有利于提高運作效率。項目規劃建設是個復雜的系統工程,通過社會資本方總承包管理和政府方委托代管理相結合的模式,將大大提升項目建設期的綜合效益,是保證項目在規定造價的基礎上,按時保質保量完成的一種較好模式。

      5)促進創新和公平競爭,通過公開招投標產生項目公司的社會資本方和總承包管理單位,體現了公平競爭。

      6)本項目為財政部試點項目,其實施過程本身就是一個創新的過程。

      (4)股權合作模式與相關指標的契合程度

      1)從公司治理的角度看,由于該方式能適應項目公司現代化企業發展進程,可以實現企業兩權分離、聯合化和專門管理。

      2)通過社會資本的較強融資能力,從而降低融資成本,帶來地方政府短缺的項目資金,增加了項目的供給。

      3)政府從政策角度承擔較多的風險,可以降低政策風險;社會資本主要承擔融資的風險,其可以有效控制融資方面的風險。

      4)該模式選擇的社會資本方為國內頂級央企,縱觀全國范圍內將要開展綜合管廊建設的項目眾多,缺乏足夠的頂級央企,必然會導致該種模式發展的不可持續性。

      4、綜合管廊PPP模式建議

      綜上所述,各種模式各具特點。作為城市地下綜合管廊所具有的公共服務屬性,在目前相關法律法規還不十分明確的狀態下,不可控因素較多,故此建議:

      (1)綜合管廊項目的PPP模式不推薦使用“一元金股”模式。主要原因是政府方對項目控制程度較弱,容易在項目運營過程中產生管理困難,最后導致項目失敗。

      (2)EPC+股權合作模式可以作為推薦模式,理由如下:

      a、EPC使綜合管廊項目從設計到施工、運營均由社會資本方主導,使該項目具有整體性,充分發揮其系統性作用。

      b、股權合作使政府方在參與SPV的過程中充分發表自己的意見,充分保障實現公共服務基礎設施的公共屬性。

      c、SPV現代企業管理制度明確,使其實現:①籌資能力、資本穩定與規模化生產,②信息公開、公眾監督與暗箱透明化,③兩權分離、治理制衡與持久性經營。

       

    2. 關鍵詞:

      責任編輯:中國PPP門戶網

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