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      地下綜合管廊PPP模式風險分析

    1. 來源:現代研究院

      作者:朱蘭俊丹

      作者簡介:朱蘭俊丹,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司PPP事業部副總監,現代研究院研究員。

      摘要:地下綜合管廊建設作為當前新型城市市政基礎設施建設現代化的重要標志之一,已進入起步階段。在國家出臺一系列相關政策的鼓勵下,開展政府和社會資本合作(PPP)模式也已成為未來的發展方向。但相較于傳統的市政基礎設施建設項目,綜合管廊投資較大,建設及運營要求較高,且尚未形成系統規范的市場規則和操作體系標準,收費機制暫未完善,在項目建設和運營期都存在較大風險。本文在分析綜合管廊ppp模式發展現狀的基礎上,通過對管廊項目的風險特征歸納總結,識別其特有風險,并提出相應的風險分擔機制及應對措施,為加快管廊ppp項目推廣和實施提供參考和借鑒。

      關鍵詞:綜合管廊 PPP項目 風險機制

      一、地下綜合管廊PPP模式發展現狀

      隨著我國經濟發展、城市基礎設施建設水平的不斷提高,地下綜合管廊作為城市市政建設管理現代化的象征,已在我國多個城市成功建設,部分已進入運營階段。

      自2014年開始,國家陸續出臺了“促進綜合管廊發展建設”的多項政策,在政策上保障綜合管廊的建設運營有序開展。例如,《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》要求各地政府加大推進城市地下綜合管廊建設工作力度,計劃到2020年建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營,并強調在綜合管廊建設中,應優先考慮引入社會資本,開展政府和社會資本合作模式。通過采用PPP模式,合理地劃分政府和社會資本間的風險,二者建立起“全程合作、利益共享、風險共擔”的合作關系。

      得益于鼓勵政策,從2015年開始,全國逐漸掀起了綜合管廊建設高潮,確定首批試點城市10個,3年內建設綜合管廊389Km。2016年確定第二批試點城市15個。可見,管廊投資建設領域存在著巨大的市場空間和投資需求。但實踐中也發現管廊PPP項目存在一些問題,如規劃滯后,無強制入廊的法律依據,缺乏入廊費及日常運維費的收費標準,項目牽涉主體較多、協調難度大等。

      通過整理、分析財政部PPP項目庫數據發現,現階段管廊PPP項目投資額普遍較大,整體合作期限較長,項目運作模式以BOT占主導,項目回報方式主要依賴于政府付費和補助,市場化程度較低。導致上述現象的主要原因,一是我國目前無強制入廊法律依據,影響入廊率;二是管廊使用單位收費標準缺乏,進而影響社會投資積極性。

      鑒于目前的管廊項目PPP模式發展還處于初級階段,運營管理經驗相對欠缺,給管廊PPP模式帶來較高的風險,極易導致項目失敗。因此,準確識別風險、建立風險分擔機制、提前規劃風險應對措施,是發展綜合管廊PPP模式成功的關鍵所在。

      二、地下綜合管廊PPP模式風險特征

      風險因素識別是風險機制研究的根基,風險識別的準確程度也會直接影響著風險分配機制的合理性。需要根據綜合管廊PPP模式的特點,對風險要素進行分類,是風險識別的首要步驟。綜合管廊PPP項目風險特征可歸納如下五點。

      (一)主體多元化

      地下綜合管廊PPP項目參與關聯方較多且關系復雜,入廊管線單位較多,存在的不確定性也較大。此外,管廊項目的特許經營期長達30年,項目公司、政府方、社會資本需各自承擔或共同承擔從項目立項、設計、建設、運營、維護直至特許期結束移交給政府全過程的各種風險。

      (二)風險多樣性

      地下綜合管廊PPP項目具有風險復雜且多樣性的特點。項目在設計建設運營全生命周期中涉及政治、金融、技術等多個方面,各風險因素間存在相互影響的可能性,具有一定的相關性。當某一個風險因素變化時,可能會導致另一風險因素隨之變化,進而影響綜合管廊PPP項目的順利實施。

      (三)政策影響性

      地下綜合管廊PPP項目屬于準公益性項目,政府部門考慮到公眾利益和社會發展等諸多因素,在特許經營期內會有多項相關政策文件的出臺與更新,以滿足城市基礎建設的和諧發展。政策文件從發布層面來看既包括國家中央層級的規范性政策文件,也包括地方政府的實操性的法規辦法等;從政策內容看,涵蓋建設標準、收費制度、考核辦法、稅收優惠、程序合規性等多維度。

      (四)入廊不確定性

      在實踐中,管線單位出于資金、管理、產權意識等因素考慮,缺乏入廊積極性,加之政府不能保證現有規劃內的管線入廊、繳費,進而影響項目公司入廊費及日常維護費的收取,對其收益產生重要影響。

      (五)考核復雜性

      管廊項目涉及入廊單位,入廊單位的規范化操作會影響項目公司的運維管理工作,所以政府方對項目公司的考核指標、考核辦法會更加全面,考核難度也會增加。另一方面,綜合管廊PPP項目績效考核與可行性缺口補助掛鉤,政府方依據績效考核情況支付可行性缺口補助,當運維標準發生變動會帶來運維成本的變化,進而影響項目公司收益。因此需要提前全面規劃好管廊項目的績效考核體系,在后期實踐中才有可能規避或降低相應的風險發生。

      三、地下綜合管廊PPP模式風險識別與分配

      PPP項目風險分擔目的有兩點:其一,風險分配的結果可以減少風險發生的概率,降低風險發生后造成的損失以及風險管理成本,使PPP項目對各方都具有吸引力;其二,在PPP項目全生命周期內,分配的結果有利于培養各方理性和謹慎的行為,并為項目成功而有效的開展打下基礎。因此應根據地下管廊項目的實際情況,按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則,同時綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素,尋求合理分配項目風險的優化方案。

      基于上述對管廊項目PPP模式的風險特征分析,并結合對已開展的管廊PPP項目研究,本文總結出以下幾類管廊PPP項目關聯度較大的特有風險,分析不同情況下的風險承擔主體,實現政府方和社會資本方的總管理成本最小化,后文也將針對這些風險提供應對策略。

      (一)政策風險

      政策變化常會導致項目成本增加、收益降低或項目無法繼續實施。這一風險可能在本級政府可控范圍,也可能超出本級政府可控范圍。對于在本級政府可控范圍的風險,由政府方承擔根據合同約定進行時間延長、付費延長、相應補救補償等方式承擔風險。本級政府不可控的風險導致損失時,由項目公司自行承擔;如果超過約定的損失范圍的,由政府方與項目公司共同承擔。

      (二)融資風險

      融資風險主要表現為項目融資不及時或融資失敗影響項目進度,或融資利率過高而導致項目成本激增的風險。一般由社會資本承擔。

      (三)運營風險

      運營期間涵蓋維護質量及安全性、運營成本超支、管線單位入廊風險、入廊費及維護費用收取不足、通貨膨脹等因素導致的風險。針對管廊項目的屬性,重點分析下述三種運營風險。

      1、入廊管線不可控風險

      由于綜合管廊PPP項目公司需要通過向入廊管線單位收取入廊費及日常維護費保證其合理的投資回報,如果政府不能保證現有規劃內的管線入廊、繳費,則會對項目公司的收益產生重要影響。實踐中,現有管線單位出于資金、管理、產權意識等因素考慮,缺乏入廊的積極性,管線入廊難以保證。

      2、入廊費和日常維護費的價格風險

      《關于建立健全城市地下綜合管廊有償使用制度的指導意見》(發改價格〔2015〕2754號)明確提出各地應建立健全城市地下綜合管廊有償使用制度,主要由市場形成價格的機制來確定城市地下綜合管廊各入廊管線單位應支付的管廊有償使用費用;費用標準原則上應由管廊建設運營單位與入廊管線單位按照市場化原則平等協商確定。

      鑒于管廊建設運營在國內仍處于發展階段,在實踐中無相關成熟案例作為有效借鑒,使得各地方政府無法出臺相關定價標準,或者出臺的地下綜合管廊入廊費和日常維護費的政府定價或指導價不具備可操作性和市場競爭性,致使項目公司在向入廊管線單位收費時無據可依。因此,無論采用“直埋成本法”還是“空間比例法”均不能有效地解決該問題,項目建設成本及運營成本難以在地方政府及入廊管線單位之間進行合理分攤。

      3、運營成本超支風險

      項目公司應做好管廊建設與運營的有效對接,關注設施運行效率,根據項目運維邊界條件提供運營維護服務,并承擔所需的運維成本。考慮到管廊項目合作期較長且涉及的主體較多,運維養護標準體系較一般基礎建設項目相對復雜,一旦養護標準提高就會導致運維績效考核標準相應提高,項目公司會為之承擔更高的運營成本才能符合既定的考核標準。因此需要根據提高管廊養護標準的原因來劃分風險承擔主體,不可一概而論將此風險歸由項目公司。

      四、地下綜合管廊PPP模式風險應對

      制定綜合管廊PPP項目風險應對措施應全面考慮各方因素,包括各方的誠信及信譽、合作關系融洽程度、政策的穩定性、建設管理能力、運營維護能力、融資支持等,采取以減輕、預防、轉移、自留為主的應對策略。預防潛在影響和損失較大的風險,減輕實質已經存在或發生的風險,轉移概率不確定、但潛在損害卻不小的風險,自行承擔上述策略均不適用的風險,如不可抗力風險。但是自行承擔并不是聽之任之,仍要積極采取措施,以求盡力降低其發生的概率。

      根據上述應對策略,針對管廊項目屬性,提出以下應對措施:

      (一)政策風險

      一般PPP項目本級政府可控的政策和法律風險由政府方承擔,根據合同約定進行時間延長、付費延長、相應補救補償等。本級政府不可控的政策和法律變更風險由雙方共同承擔。具體來說,雙方事先約定因政策風險帶來的損失范圍和補救措施,當中央和上級政府政策和法律變更不超過約定范圍內的損失時,由項目公司自行承擔;超過約定損失范圍的,則由政府方與項目公司共同承擔。例如,未來國家相關部門出臺的入廊費或日常運維費的收費標準與現行管廊PPP項目有沖突,則在雙方約定范圍內的損失由項目公司承擔;超出范圍的,雙方共擔,體現風險合理分擔的原則。

      除此之外,管廊項目不同于其他基礎設施建設,與城市整體發展及規劃緊密相連,政府方應從頂層設計和城市長遠發展考慮,制定符合城市發展趨勢、切合實際的規劃,既降低了本級政府的政策風險,也為后期管線入廊提供政策保障。

      (二)融資風險

      項目融資是項目建設運營的基礎,對政府方而言,應在采購階段選擇具備融資能力的社會資本,并核驗其證明材料。在項目PPP合同中明確相應的融資交割條款,對于未能完成融資交割的,政府方有權終止與社會資本方的合作,并對融資利率保留監管權。

      對社會資本方而言,應拓寬融資渠道并與金融機構保持良好關系,及時籌措和提供項目資金,滿足項目建設運營需要,以便快速、高效、經濟地完成項目融資。

      (三)運營風險

      為了保障項目的正常運營,必須建立有效合理的績效考核機制,并依據績效考核體系適時調整可行性缺口補助,把控運營維護質量。地下管廊項目涉及諸多入廊管線單位,項目公司除了按照約定的運營維護管理辦法提供服務,并接受政府方的績效考核外;還應加強對入廊管線單位的管理和監督,要求入廊管線單位根據《入廊協議》建立安全責任制,確保綜合管廊PPP項目正常、安全運行。

      1、入廊管線不可控風險

      運營階段除了建立績效考核體系,規范項目運營,防范運營風險,還需重點關注如何保障管線單位入廊率的問題。在實踐操作中,項目公司或中選社會資本對于管線單位是否入廊并不具備控制能力,政府方應協調管線入廊相關事宜,可通過管線規劃設計或制定鼓勵入廊政策等方式實現管線入廊,確保入廊率。例如,當既有管線在改造時,政府方應要求管線單位有序遷移至地下綜合管廊,保障已建成管廊的有效利用。

      2、入廊費和日常維護費的價格風險

      由于地下綜合管廊PPP項目的投資總量較大,投資回收期較長,單獨依靠入廊管線單位繳納的入廊費及日常維護費難以實現項目公司的預期收益。因此,在實踐中綜合管廊PPP項目往往采用可行性缺口補助的付費機制,由入廊管線單位、項目公司和政府根據合同體系的約定,共同承擔各自范圍之內的風險。

      對于政府方而言,應要求管線單位及時與項目公司簽訂《入廊協議》并按照《入廊協議》的約定按時繳納入廊費與日常維護費,以便政府方核定年度可行性缺口補助。目前我國還未形成統一、標準的入廊費和日常運維費,多由當地政府參照同類城市實施標準,按照市場化競爭原則進行定價或出臺指導價格。為了降低項目公司服務費收取不足的風險,政府方在制定相關收費標準或入廊政策時,項目前期應多鼓勵、多激勵,提高管線單位的入廊積極性,中后期更多的建立成熟的運營維護管理辦法和考核機制,確保管廊項目穩定運營。同時考慮項目動態發展,如果運營期間當地的物價浮動水平超出一定范圍,政府根據調價公式定期調整可行性缺口補助的金額,以彌補項目公司的實際運營成本的支出。

      對于項目公司而言,在經營期內提供綜合管廊的運營維護服務,依據《入廊協議》定期向入廊管線單位收取合理的入廊費和日常維護費。如因項目公司原因未能按照《入廊協議》的約定履行其義務與責任,或是怠于行使其在《入廊協議》中的權利,導致入廊費、日常維護費收取不足的風險由項目公司承擔。同時在項目考核指標中設置入廊協議簽署情況、入廊費和日常維護費的收取標準制定、入廊費收取情況和日常維護費收取情況等多項考核指標,以有效激勵項目公司向各管線單位收取入廊費和日常維護費。

      3、運營成本超支風險

      如因政府或行業原因提高項目運維養護標準及運維范圍,造成運維成本的提高部分由政府方承擔,納入可行性缺口補助。如因項目公司需按新標準提高運維水平并對現有設施進行必要合理的提標改造,增加的成本由社會資本承擔,政府最終付費。如因項目公司技術設備落后,管理不善導致項目的實際運維成本提高風險由項目公司承擔。政府方應對項目運維成本進行核定,及時剔除不合理成本。

      五、結束語

      地下綜合管廊作為當前國家重點建設的城市基礎設施之一,相比傳統基礎設施項目建設,管廊項目建設模式的特性也具有其獨有的特點。地下綜合管廊項目涉及眾多管線管理單位,如通訊、燃氣、電力、供熱、給排水等,在引入PPP模式后增加了項目參與方,錯綜復雜的利益訴求也增加了風險分擔的難度。因此,應在實踐中不斷探討、豐富和完善相關政策和體系,例如,完善收費機制,出臺標準化的操作體系,逐漸建立成熟的市場規則。

      同時建立績效考核體系,從行業運營發展和政府監管要求出發,以政府監管重點為基礎確定考核目標,從項目公司管理、入廊收費情況、項目設施維護、項目設施運行、應急保障措施、客戶滿意度、技術檔案管理等多方面建立考核關鍵指標,合理設置績效考核具體指標、考核方法和評分設置、績效考核付費的關聯關系,指導工程設施運營維護主體的具體績效管理工作,確保可行性缺口補助有據可依,真正發揮綜合管廊PPP項目的積極作用和社會效益。

      本文系『江蘇現代咨詢』原創稿件(官網:www.cfacn.cn);

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    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,地下綜合管廊PPP,PPP風險

      責任編輯:中國PPP門戶網

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