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      “海綿城市PPP”你知多少?

    1.  導讀:“海綿城市”的提出立足于我國的水情特征和水問題, 旨在彈性適應地區的環境變化和靈活應對城市的自然洪澇災害, 轉變原始的排水防澇思路, 遵循“滲、滯、蓄、凈、用、排”的六字方針, 集雨水的滲透、滯留、集蓄、凈化、循環使用和排水于一體, 綜合考慮內澇防治、雨水資源化利用、徑流污染控制和水生態修復等多個城市建設目標。

      1 海綿城市內涵及其PPP模式的特點

      1.1 海綿城市內涵及 PPP 應用

      厘清海綿城市的內涵及系統組成是分析其 ppp模式特點的基礎。一般而言,海綿城市建設由低影響開發系統、城市雨水管渠系統以及超標雨水徑流排放系統三個相互補充、相互依存的重要基礎元素組成。而我國海綿城市的項目規模較大,不乏十平方公里以上的大型項目,牽扯著許多錯綜復雜的雨洪問題,因此目前海綿城市建設中也常常涉及河道治理、合流制溢流等綜合項目。但不能忽略的,解決城市徑流污染、排水防澇、水資源短缺等雨洪問題,是海綿城市建設的核心。

      如圖 1 左側所示,海綿城市建設中包含的主要子系統,典型項目以及之間的銜接專業,都表明海綿城市涉及的項目具有多目標、系統性強、項目復雜及差異化明顯、跨專業、跨主體等特點。針對不同特點的 PPP 項目,其項目運作流程、風險分擔機制、收益分配機制等都會有所區別。筆者大致總結了目前海綿城市建設中幾類具有代表性的整體項目(開發地塊、市政管網、流域綜合整治等),圍繞各自子系統中的典型項目,分析了它們在 PPP 相關利益主體、運作模式、風險與收益機制等問題上的異同,對應圖 1 右側所示。

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      圖1海綿城市建設項目與 PPP 模式大致聯系圖

      總言之,在海綿城市推進PPP 模式的過程中,需要結合海綿城市建設項目及其 PPP 模式的最顯著特點,針對具體匯水區域或流域的典型問題,提供科學合理的“定制化的服務”。

      1.2 海綿城市 PPP 項目的特點海綿城市

      PPP 模式是指利用社會資本,通過政府與企業的合作來實現海綿城市項目的建設與運營。通過以上對海綿城市系統及其與 PPP 模式聯系的分析,可以看出,海綿城市 PPP 模式在實際操作過程中有如下顯著特點。

      (1)項目類型多、系統性強且邊界模糊

      海綿城市涵蓋了低影響開發與綠色基礎設施、市政管渠排水系統、超標雨水蓄排系統多個子系統,也涉及流域及河道的綜合治理。因此海綿城市ppp項目包含了綠色與灰色、地上與地下、源頭與末端等不同措施的組合,相互影響、關系復雜。當前,為了解決我國城市棘手的雨水問題,實現海綿城市綜合目標,基于當地實際條件和重點問題的系統性解決方案就顯得尤為重要,而這也使得海綿城市 PPP 具有項目多、系統性強的特點。不同于邊界條件清晰的污水處理廠 PPP 項目,海綿城市涉及的水環境問題多,復雜程度也高,各項目間的邊界區分及如何有效打包已成為 PPP 模式必須要考慮的要素。因此,如果企

      業在策劃海綿城市 PPP 項目時,只注重商務而忽略其中的關鍵技術、系統復雜性和邊界條件,就可能導致項目實施和后期績效考核面臨許多風險。

      (2)投資主體不一,項目公益性強

      對于開發地塊、市政廠網、園林綠地、水系治理等不同的建設內容,海綿城市建設的投資主體通常各有不同。在源頭低影響開發設施應用的主要區域內,既有政府為投資主體的公共建筑和道路,也有開發商為主體的住宅小區、商業綜合體;對于大量市政管網工程以及公園綠地、道路綠地等開放空間的建設,部分城市是以地方政府或城投公司為投資主體,不過也有開發商被委托承擔紅線外公共項目建設的案例;而在水系的綜合整治項目中,往往需要政府與企業共同參與建設,投資主體更為復雜。不同的投資主體對海綿城市 PPP 項目的投目標和預期會有所不同,而在此背后,不可否認的是海綿城市建設項目都有

      一個共同特點,即項目的公益性特征。傳統水務行業 PPP 模式主要通過 BOT 項目持有大量水廠、管網等城市“重資產”用以融資,采用使用者付費機制,通過在運營期內收取穩定水費產生回報。然而,海綿城市涉及的大部分項目,如老舊小區雨水系統改造、市政雨水系統改造、調蓄設施建設、河道截污及CSO 處理等,均具有明顯公益性質,基本不產生經營收益,大多數項目設施無法構成“重資產”以提升企業的融資能力。

      (3)項目運作模式多樣化

      因各地方政府財政情況、城市基礎設施建設和管理系統、PPP 項目的策劃各異,故各海綿城市 PPP 項目具有運作模式多樣化的特點。如政府與企業在合作的組織架構和操作模式上的不同,就會導致 PPP 項目的股權分配、投資主體、責權關系和績效考核等重要方面的不同。例如,南寧市那考河段PPP項目,由北京排水集團公司與南寧市政府出資代表(南寧市建寧水務投資集團有限公司)共同出資設立 PPP 項目公司,政府與企業的合作期為 10 年,由政府按照設定的績效考核條件支付流域治理的服務費;鎮江市海綿城市 PPP

      項目,采用政府與社會資本方共同組建專門的 SPV 公司(Special Purpose Vehicle),通過 SPV 公司完成海綿城市項目的融資、建設與運營工作,其中

      海綿城市的方案設計由政府委托設計單位完成;遷安市海綿城市 PPP 項目選擇將示范區內公共建筑、雨污水排水管網和廠站、末端河道與濕地綜合打包,以“設計—融資—建設—運營”全過程的“DBFO 模式”推進海綿城市建設,通過競爭性磋商方式選擇社會資本方,以三里河末端水質作為績效考核依據。

      (4)利益相關者多,協調關系復雜

      不同于軌道交通、保障房建設、自來水廠或污水處理廠等其他領域的 PPP

      項目,海綿城市建設和運營階段同時涉及的業主、監管部門、責任主體等更紛雜。整個項目階段往往需要財政、市政、城建、環保、水利、園林、城管等多個部門的分工與協調。例如,對于市政管網工程以及公園綠地等公共空間,建設階段分別需要依靠市政及園林部門牽頭實施建設管理工作,運營階段根據各城市不同的管理體制來確定維護主體。對于建筑小區海綿城市建設或改造,多以開發商或地方政府為投資建設主體,但后期維護管理一般會移交給物業公司,過程中有時也需要 SPV 公司進行協調。毫無疑問,海綿城市建設中多部門之間的協作管理是影響海綿城市 PPP 項目推進、未來實施效果和績效考核的重要因素和主要困難之一。

      2. 推進海綿城市 PPP 模式面臨的問題

      從 2014 年 5 月 18 日頒布的發改基礎 [2014]981 號文[9],以及兩批 PPP 示范目(首批 80 個,第二批 206 個)可以看出,現行 PPP 項目多以交通基礎設施、清潔能源、信息基礎設施等具有較好經營性和長期收益的項目類型為主,水務行業的 PPP項目主要以污水處理廠提標改造、廠網一體化建設等經營性較強的項目為主。由于海綿城市建設自身的顯著特征,污水或再生水這類項目的 PPP 模式(含 BOT)難以簡單復制于海綿城市建設項目。而從海綿城市 PPP 項目推進的現況看,也確實存在不少問題亟待解決。

      2.1 項目策劃的系統性和科學性問題

      海綿城市建設的系統性既是一大特征也是一大難點。項目策劃與打包應與各城市自身面臨的實際雨水及其相關的水環境等問題、特征和條件緊密聯系,具有很大的不確定和靈活性。項目包中以哪些項目為重點,哪些項目最緊急、見效快,它們又是一個怎樣的匯水區域和系統關系,通過這些項目的組合最終是否能順利達到當地海綿城市建設和績效考核的要求等,直接關系到 PPP 項目的成功與否和實施難度,在項目策劃和打包前必須充分研究和認真分析。然而從目前掌握的海綿城市 PPP項目情況看,由于策劃時對海綿城市與水環境的系統關系缺乏透徹的理解和分析,部分海綿城市 PPP 項目匯水區關系復雜或混亂,建設內容針對性和系統性不強,造成治理方案各子系統之間的分割,缺乏流域或匯水區系統關系的科學性和合理銜接。以舊城區合流制區域的海綿城市建設及溢流(CSO)污染控制系統為例:由于舊城城市空間格局與排水系統的復雜性和局限性,以及污染物傳輸、溢流過程的隨機性,系統實施方案應該包括源頭控制、截留能力、調蓄設施及污水處理廠能力及工藝的匹配等多個部分,如果不能科學、合理地制定系統實施方案并統籌各子系統之間的銜接,只從局部角度出發進行治理,最終可能收效甚微,反而造成資本的浪費。因此,必須從 PPP項目策劃初期,厘清項目匯水區系統關系,策劃合理的項目打包,并與監測、評估與考核體系相呼應。

      2.2 收益模式和政府支付能力問題

      海綿城市 PPP 模式要吸引社會資本和企業的積極參與必須要解決的一個關鍵就是收益模式的問題。財金 [2014]76 號文和發改投資[2014]2724 號文均提,PPP 模式是通過“使用者付費”及“必要的政府付費”獲得合理投資回報。如前文所述,海綿城市 PPP 項目公益性強,且我國并沒有建立強制性的雨水排放許可制度和雨水收費制度,目前尚不具備“使用者付費”的條件,因此政府“購買服務”仍然是主要付費方式,新的收益模式和增長點仍有待探索。現有付費模式下,地方政府的支付能力和信用將會成為海綿城市 PPP 項目極為重要的依靠和保障。而從以往和目前情況看,有些地方政府信用度不高,拖延支付的情況并不少見,一些公司通過分析地方的經濟實力和政府的信用程度后,放棄參與某些海綿城市 PPP 的競爭,可見,地方政府支付信用的風險已經成為海綿城市 PPP 模式吸引力不足的重要因素之一。如果地方政府在短期利益的驅使下,通過過高的回報率,過長的特許經營期以吸引社會資本,但最終又缺乏承受能力,難以履行合同義務,直接危害合作方的利益,也會加劇地方債務風險。盡管財政承載能力評估能夠一定程度上減少地方政府財政危機發生的概率,但從 10 年以上服務期來看,地方財政支付能力仍存在許多不確定性。2.3 績效考核難度問題

      政府購買服務模式下,海綿城市 PPP 項目的績效考核是政府付費的主要依據。從實踐經驗看,績效考核目標的可行性、風險構成及其分擔、責任邊界等仍有待考證。結合目前幾個已有的海綿城市 PPP 項目的策劃與績效考核體系看,尚存在一些明顯問題,如績效考核與建設內容不對應,績效考核方案難以達到,對未來實現績效存在的風險缺乏清晰的認知和明確的責任分擔機制,考核方式簡單等。舉例來說,部分項目將河道局部匯水范圍劃入海綿城市 PPP 項目包,完全以末端河道水質、水量評估海綿城市實施效果,但忽略了流域上游以及未劃入PPP 項目的其他匯水片區對河道水質、水量的影響。又例如,現有徑流污染目標的考核方式主要依靠監測結果來進行評定,忽視了雨水系統及其設施的復雜性、降雨的隨機性及季節變化等因素的影響,也會降低考核結果的合理性。目前掌握的多個海綿城市 PPP 項目的邊界條件和系統關系,已經清晰的表明未來的績效考核將面臨較大風險和問題,這給政府和企業按照績效考核付費埋下了隱患。

      2.4 長期運營維護問題

      按照財政部要求,PPP 項目簽署的合同至少具有 10 年服務運營期,因此長期的運營維護管理也是海綿城市 PPP 項目考核的重要一環。即便方案設計合理、施工建設到位,若沒有長期穩定的、良好的運營維護作為支撐,其建設成效仍難以保證,這也是我國環境領域比較突出的問題。海綿城市PPP 項目的后期運營維護工作本身較為復雜,再加上這類項目又容易受自然氣候變化、上游開發或污染、城市整體的管理水平和市民環保意識等各種綜合因素影響,維護期內很容易產生非技術性的責任糾紛問題,甚至最終導致績效考核方面的困難或糾紛。因此,不同海綿城市PPP 項目運營維護內容的劃分、責任主體的界定、維護費用的計算、績效評估及考核辦法等,都需要在 PPP 項目策劃初期依據實際情況予以充分考慮和合理安排。

      3. 海綿城市 PPP 模式的要點與展望

      雖然海綿城市PPP 項目在開展的過程中存在各種問題和挑戰,但不可否認的是,海綿城市 PPP 模式仍是一個值得堅持探索的新路徑。隨著首批試點城市建設的實施推進和第二批海綿城市試點的啟動,海綿城市 PPP 模式也在逐步深入和落地。結合上述發達國家在雨水系統 PPP 模式上的經驗,以及目前國內幾個海綿城市 PPP 項目推進中遇到的困惑,筆者認為有如下幾點需要在 PPP 項目落實中重點考量。

      3.1 組建商業與技術聯合的專業咨詢團隊

      PPP 項目是一項參與者眾多、組織結構復雜的系統工程。一個完善的 PPP 項目需要協調公共部門與不同類型企業(包括承建商、運營商、投資機構等)之間的關系,以達到多方共贏的目的,因此咨詢團隊的作用就非常關鍵。根據上述美國馬里蘭州的案例,以及發達國家 PPP 項目的經驗,政府部門和企業通常按比例投入一定資本籌建 PPP 項目公司(即 SPV),該項目公司通過銀行等金融機構獲得債券融資,并且分別與承建商、運營商、供應商簽訂建造合同、運營維護合同、設備采購或供貨合同,其中建造合同可能是采取 EPC 或其他承包形式。與此同時,政府部門將特許經營權轉讓給 PPP 項目公司。上述過程之中,無論公共部門或是企業都需要聘請咨詢團隊(如技術、法律和財務)制定合理的 PPP 項目方案,PPP 項目的財務測算、風險評估、資金構成、物有所值評價、財政承載能力分析等工作主要由商業咨詢團隊來完成;技術層面,PPP 項目的系統構成、邊界劃分、建設與運營費用評估、績效考核體系等問題則需要專業技術咨詢團隊來支撐。圖 2表明了一個典型的PPP 項目中咨詢團隊與參與方建立的關系。

      【研究】“海綿城市PPP”你知多少?

      圖 2 PPP 項目咨詢團隊與公共部門、企業之間的關系

      鑒于海綿城市 PPP 項目責任主體多、邊界交叉及關系復雜,項目系統性和專業性強,一般的商業咨詢難以高效地支撐如此復雜的水環境 PPP 項目,必須由具有一定實力的技術咨詢團隊與商業咨詢團隊共同組建咨詢團隊,咨詢團隊的經驗和綜合能力對 PPP 項目的成功與否具有舉足輕重的作用。

      3.2 政府與企業合作的風險共同分擔

      海綿城市 PPP 項目的服務風險應由政府和企業共同承擔,項目過程中的每個環節都需要由最擅長的參與者負責,以降低設計、建設、運營維護、融資以及政策和監管過程中的風險。一方面,在 PPP 項目立項階段就需要將政府財政承載能力評估、物有所值評價(Value for Money)作為重要的考量因素,對整個項目生命周期內的風險、政府企業能力等進行判斷;另一方面,政府在選擇合作伙伴的過程中,一定要秉持公正公開充分競爭的原則,引入技術、財務、法律等專業公司,減少未來的合作風險。然而目前的情況是,許多具有資金和資源優勢的央企國企或大型平臺公司有著小公司不可比擬的“先天優勢”,其超強的政府公關、資源整合以及融資能力可以更輕易從地方獲取海綿城市 PPP 項目。這類現象的存在,一定程度上削弱了市場競爭機制的有效性,弱化了對企業海綿城市技術能力的考量,可能會給政府和企業未來的合作留下隱患。因此,如何建立起合理的風險分擔機制,以及公平的市場競爭環境,是未來必須要解決的重要問題。

      3.3 制定合理有效的績效考核體系

      作為 PPP 項目服務的購買者,政府部門將制定明確、易計量、可監測的考核指標,根據企業完成情況進行付費。海綿城市 PPP 項目的績效考核體系是保障項目成功的核心要素,也是最難以制定的內容,必須根據項目特點以及水系統綜合方案“量身定制”。從筆者參與的項目經驗來看,合理的績效考核體系應充分考慮流域和項目邊界的劃分,海綿城市整體建設項目的拆分和打包等,并根據水環境提升的長期性影響綜合考慮運營期與試運營期的時間、達標難度、主要考核指標、監測點等績效考核體系。

      3.4 海綿城市建設的資金保障與政府信用的提升

      我國海綿城市建設資金的主要來源為中央財政的支持以及金融機構的長期貸款,與一些發達國家相比略顯單一。發達國家雨水系統資金渠道的多元化集中體現在以下幾方面:

      1)在PPP 項目公司層面,SPV 的融資方式有兩種,即以實際參與項目建設和運營的公司為投資主體的股權融資和以銀行或其他金融機構進行貸款的債權融資(債券融資提供 PPP 項目的大部分資金,有時高達 80%-90%)。雖在我國財政部等各部委的政策文件中,已經提出上述融資方式的退出渠道,但卻沒有給出具體的細化條例,并沒有完善的金融政策。

      2)在稅費政策層面,除上一章提到的場地開發稅(Development Charges)、雨水管理費外(Stormwater Fees),還有一種常與雨水費一同使用的債券形式(Credit Program)等等。

      3)國外許多城市常常通過打破多地區之間的行政管轄界限,共同融資以解決同一流域內復雜的雨水問題。在我國,其實已經做了一些雨水項目建設資金的新嘗試,但是想要進一步突破,一定需要依靠好的政策、靈活的市場機制,完備的法律法規。海綿城市PPP 模式是長達幾十年的長期投資,通過發達國家雨水領域公私合作的案例可以看出,政府在海綿城市 PPP 項目中有不可推卸的付費責任,一旦政府出現信用危機,企業將損失嚴重。因此,地方政府在推進海綿城市 PPP 項目時,需要加強政府履責,提升政府的支付信用。當前財政部提出上級對下級的扣款機制,也是為了避免地方政府的違約行為,保障參與企業的合法權益。

      3.5 建立城市雨水系統排放許可與收費制度

      根據全美 2014 年的雨水設施調查報告可以發現,美國超過 40 個州都使用或及雨水管理費用,并且各地方政府在雨水管理費的使用方式上有較高自由度。雨水服務費具有收費穩定、調價靈活的特點,已經成為美國雨洪管理資金的重要組成部分。當前,我國城市雨水事業已經發展到一定階段,可以考慮采用雨水排放許可、雨水管理收費等制度,這樣既完善了雨水管理政策體系,也可增加海綿城市建設的籌資渠道,保障海綿城市 PPP 的可持續性。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,海綿城市PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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