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      國家發改委存量PPP項目典型案例之一:重慶市主城區北部片區供水項目

    1. 2017年 7月,國家發展改革委印發 《關于加快運用ppp模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》,率先部署運用PPP模式規范有序盤活優質存量資產,并組織各地報送了 38個采用 PPP模式盤活存量資產項目案例,重點評審存量項目采用PPP模式的適用性、技術與管理的示范性、社會資本方選擇的競爭性、行業的代表性等因素。國家發展改革委委托中國國際工程咨詢公司組織專家對案例進行了評估。經過項目單位交流匯報、專家集中評審等環節,最終確定并發布了 6個運用 PPP模式盤活基礎設施存量資產典型案例。

      導向標今天為您刊登第一個案例:重慶市主城區北部片區供水項目。

      摘選自《中國政府和社會資本合作(PPP)典型案例》

      重慶市主城區北部片區供水項目

      一、項目概況

      重慶市主城區北部片區供水項目服務范圍為重慶市江北區、渝北區等地域,主要內容包括服務區域內飲用水的生產及銷售、相關水廠和配套設施的建設、經營、管理及與供水相關的設施。項目由中外合資公司重慶中法供水有限公司建設、運營。公司自 2002年成立以來,供水能力逐步提升,用戶由最初的 33萬戶增加到 94萬戶,服務面積 104平方公里,管網總長度 1355公里,供水人口約 170萬。供水水質提前達到國家106項新標準,出廠水合格率超過 99.9%。

      重慶市主城區北部片區供水項目是中外水務合作案例中成功的典范,政府與社會資本在供水、排水、投資、戰略合作等領域逐漸深入,獲得了開創性的成就,對重慶市后續市政供水、污水處理等價格調整類項目的交易主體選擇、項目規模設定、價格形成機制、成本管控、風險分配等均具有重要的參考意義。

      二、運作模式

      (一)交易結構

      項目采取 “TOT+BOT”交易模式。重慶市政府授權重慶中法供水有限公司供水特許經營權,在重慶市主城區北部片區提供供水服務及負責供水設施的建設、經營、維護和更新等事宜,特許經營期到期后項目公司無條件地將特許經營權交還市政府,其資產按合作經營合同的相關約定處理。市政府同意在特許經營權期限內不再批準任何個人和企業進入特許經營區域從事供水服務,確保項目公司實現排他性經營。

      (二)主要權利義務的約定

      1、政府方權力義務及責任

      (1)提供取水權。為保證向特許經營區域內用戶提供符合標準的充足供水,政府為項目公司提供使用重慶市轄區內自然水資源的權利。

      (2)提供用地權。在符合城市總體規劃的前提下,政府方無償或有償合理提供使用公共土地的權利,滿足項目公司出于公共服務的目的,合理投資、經營、維護、設施更新的需要。由于有償使用土地而產生的費用可合理計入成本。

      2、社會投資人的權力義務及責任

      項目公司在特許經營區域和期限內,根據國家標準和規定,獨家負責建設、經營、維護和更新自來水供水廠所有直徑 300毫米及以上輸水管網及相關設施。項目建設、運營維護、管養資金由重慶中法供水有限公司籌集投入,并計入項目公司運營成本。

      (三)社會資本的選擇

      重慶市主城區北部片區供水屬于 “TOT+BOT”的混合型 ppp項目,即通過向外來資本轉讓部分水務存量資產實現管理運營的合作;吸引外來資本參與增量資產的投資、建設和運營,并在合作期滿時將全部資產移交給政府。

      重慶中法供水有限公司由重慶市水務集團股份有限公司 (中方股東)和中法水務投資有限公司 (外方股東)共同投資于 2002年 11月1日正式掛牌成立,總投資 6.98億元,中方股東投資占 51%,外方股東投資占49%。其中中法水務投資有限公司由法國蘇伊士環境集團和香港新創建集團有限公司合資組成。

      三、借鑒價值

      (一)投資回報創新

      1、水價的確定原則

      按照國家現行法規,項目公司在特許經營區域內對水費的收取額應足以覆蓋項目公司的合理成本 +稅費 +合理利潤,同時提出并選用了 “最高限價”和 “標桿比較”模式作為參考,并結合傳統的價格監管模式,混合性地運用于PPP項目的價格監管。

      2、合理的成本確定

      合理成本包括合理投資成本 +合理經營成本。其中,用于固定資產投資的融資成本和用于日常經營的流動資金的融資成本應當接近于同期當地銀行貸款的平均條件。項目公司的固定資產投資應限于直接用于生產和服務,且符合重慶市城市總體規劃。

      3、水費獲取

      項目公司在特許經營區域內向用戶收取自來水水費,同時代為 (足額)收取污水處理費、水資源費、城市公用事業附加費或其他規費。

      (二)融資模式優化

      重慶市在北部片區供水 PPP項目中率先采用的 “獨家經營權利”與“普遍服務義務”掛鉤的做法 (類似于有條件的規模包干),對于項目的有效實施產生了積極的意義。

      1、創新PPP主體架構中的“政府中立”角色

      為穩步推進 PPP合作,重慶市在北部片區供水 PPP項目中,創造了一個新的 PPP主體架構——— “企企合作 +行政許可”,即以政府行政許可形式出現的 《特許經營授權書》對項目的關鍵內容和原則做出規定;與此同時,將資產性、技術性、指標性、細節性和操作性內容下沉至水務集團與外方的合作或服務協議中加以約定,通過行政許可和交易合同兩種形式,構建了一個縱橫關聯、經緯分明且互不侵擾的關系界面。(關系架構圖見下圖)

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      2、率先推行規模承包、廠網合一的運營模式

      為強化風險管控,重慶市在北部片區供水 PPP項目 《特許經營權授權書》中規定,項目公司在特許范圍和時限內 “獨家經營權”的關鍵和前提是:項目公司應向該區域內 “所有愿意接受服務且愿意支付價格的人提供充分、連續和質量合格的服務 (規模承包)”。對于項目公司來說,這既是激勵也是警示,要想維系獨家經營,必須提供充分服務。

      重慶市主城區北部片區供水 PPP項目探索采用了 “廠網合一”的統一和集中運營模式,突破了以往 “單元服務”的慣例,開創了我國水務行業系統性和整體性服務合作的先河。

      (三)項目風險規避

      政府承擔的風險主要包括涉及拆遷方面的風險,地方政府審批的風險,有關法律和法規和政策變化的風險。同時市政府將采取必要措施對原水水質進行保護,使之符合國家原水水質標準。

      社會投資人主要承擔融資風險,施工期間建設風險,經營風險。因實際市場需求變化產生的收費費用變化風險,也由社會資本方承擔。

      特許經營期內,項目公司的供水水質須符合國家標準,其經營行為和服務質量須接受市政府及相關部門的依法監管。項目公司在其取水口上游1000米、取水口下游 100米處按照規定建設原水水質監測預警設施。在得到突發事件造成原水水質污染的警報時,項目公司應當及時關閉取水口,不承擔由此造成的供水暫時性中斷責任,但仍需履行采取必要和有效措施盡快恢復供水的義務。如項目公司已得知突發事件,但并未采取及時有效的措施而造成的損失,由項目公司自行承擔責任。因突發性事件造成原水水質污染、水處理成本上升,經物價及相關部門審核后,增加部分可合理計入成本。通過合理的風險分擔和成本分攤機制,充分發揮企業自我監督和政府監督兩方面的作用,確保了供水水質持續穩定和安全。

      (四)績效評價實施

      PPP項目實施過程中,如何使政府、社會資本以及消費群體實現 “三贏”,是合作能否成功的關鍵。重慶市在比較分析國內外主要價格模式特點基礎上,創新了公共服務行業績效評價。

      1、率先提出“混合價格”

      在傳統的 “成本加成”價格模式基礎上,大膽引入國際先進的 “價格上限”和“標桿比較價格”模式,分段混合應用于整個經營期的價格結算和監管,使得價格監管和價格結算更具激勵性和科學性。

      2、率先提出合理成本原則

      針對以往 PPP項目中廠商的某些成本投機行為并結合國際經驗,在北部片區 PPP項目的財務條款中明確提出 “合理成本”原則和具體操作細則,作為日后監管和審核的依據。嚴格約束廠商的成本投機,維護公眾利益。合理成本在計入包括折舊及合理的財務費用等在內的完全成本并參考同期物價指數后予以確定。合理成本由市財政部門委托市水務集團核定,不應高于同業、同域和同類企業的平均水平。

      3、率先抑制“高額溢價”錯誤傾向

      針對 PPP過程中普遍存在的城市水務資產過度溢價,在國有資產增值的名義下實行成本投機,通過資產溢價→投資成本→成本基數→成本作價等系列運作和 “成本抬升價格之船”的路徑,向社會公眾或公共財政轉嫁溢價成本,達到以合法形式獲取不合理利潤的錯誤做法,北部片區供水PPP項目采用平價轉讓水務資產的做法,有效地防止了在PPP過程的前端過量融資,繼而防止了對 PPP后續過程的消費價格和公共財政清償形成過大壓力等況。

      通過創新供水價格監管機制,向競爭中獲得市場的廠商繼續施加市場中的競爭壓力,防止濫用市場獨占權利。投資人和社會公眾均取得了利益的平衡。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP存量項目

      責任編輯:中國PPP門戶網

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