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      海綿城市PPP模式常見問題及應對措施

    1. 作者簡介:李堯 上海濟邦投資咨詢有限公司 總部高級經理

      1前言

      為應對城市內澇的高發態勢,削減城市雨洪風險,國務院辦公廳、住建部、水利部和財政部等部門2010年開始通過頂層政策設計,要求地方加強城市雨洪管理和改善城市排水能力。2012年4月,在《2012低碳城市與區域發展科技論壇》中,“海綿城市”概念被首次提出,2013年12月12日,習近平總書記在《中央城鎮化工作會議》的講話中強調:“提升城市排水系統時要優先考慮把有限的雨水留下來,優先考慮更多利用自然力量排水,建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。

      2014年12月31日,財政部、住建部、水利部聯合發布《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》(財建〔2014〕838號)中明確:中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助,一定三年,具體補助數額按城市規模分檔確定,直轄市每年6億元,省會城市每年5億元,其他城市每年4億元。

      海綿城市建設與其他公共基礎設施相比,存在公益性強、投資規模巨大、周期長、融資難等特點。相對于巨額的海綿城市建設投入,中央財政補助支持有限,資金問題是困擾海綿城市建設的重要難題。在這種情形下,政府與社會資本合作(PPP)模式被寄予厚望,并得到國家政策層面的支持和鼓勵。財建〔2014〕838號文專門規定,試點城市對采用ppp模式達到一定比例的,將按補助基數獎勵10%。2015 年10 月國務院辦公廳又發布了《關于推進海綿城市建設的指導意見》(國辦發〔2015〕75號),強調“海綿城市建設應堅持政府引導、社會參與。發揮市場配置資源的決定性作用和政府的調控引導作用,積極推廣政府和社會資本合作(PPP)、特許經營等模式,吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設”。2016和2017年全國海綿城市試點城市的績效考核評分細則中,PPP模式的考核分數占比超過了30%,進一步體現了中央對海綿城市PPP 模式的重視。

      盡管有政策層面的諸多支持,但海綿城市ppp項目在實際操作中卻面臨著專業領域多樣、子項目種類繁雜、工作邊界難確定等特點。本文結合在海綿城市PPP項目上的實踐,借助對常見問題和應對措施的梳理,以圖對海綿城市PPP項目推進由所助益。

       

      2海綿城市PPP模式常見問題

      2.1. 責任邊界難劃分

      (1)海綿城市建設具有跨專業、跨學科、綜合性強的特點,建設中一般會同時涉及到市政、園林、環保、規劃等多個職能部門,各個職能部門意見和訴求不完全一致。各職能部門的責任劃分難以明確,同時也拉長了海綿城市PPP項目的審批推進的時間。

      (2)項目周圍污染控制不力導致的責任不清。比如PPP項目外的其他匯水片區對河道水質、水量的影響;又比如流域上游污染物的排入會影響到流域整治的效果。海綿城市PPP項目的邊界條件不清晰和責任不明確,都會對政府和企業按照績效考核付費埋下了隱患。

      2.2. 項目包范圍難確定

      整體表現為打包依據不清晰、打包范圍不合理,具體表現為:

      (1)項目切分太零碎,對海綿城市建設理念理解上的片面性,導致海綿城市建設的系統性被破壞。如未體現排水系統整體規劃的理念;或只考慮了污水處理,而未考慮截污管網建設;或考慮了對雨水徑流的控制,卻缺少水資源、水生態的目標;或即使考慮了水資源、水生態的治理,但又缺少對城市防洪的考慮。

      (2)項目未按匯水分區進行打包。打包的海綿城市PPP 項目匯水區關系不清晰,建設內容的針對性不強,導致治理方案各子系統之間分割,使匯水區系統關系缺乏科學性和合理性。

      2.3. 績效指標難設定

      績效考核指標是海綿城市建設的重點和難點,目前大部分海綿城市項目考核指標同質化現象嚴重,甚至僅照搬住建部的《海綿城市建設績效評價與考核指標》(試行),缺少根據具體建設目標因地制宜來設置適合的海綿城市績效考核指標,如:

      (1)績效考核與建設內容不對應。設置的績效考核方案難以達到,對未來實現績效存在的風險缺乏清晰的認識。

      (2)指標可考核性不強。雖然設置了海綿考核指標,但是未設置合理的監測和考核方案,缺少可實現有效考核的組織和技術保障,導致考核指標形同虛設。

      (3)考核指標未考慮時間維度。海綿城市的考核指標隨著海綿城市專項規劃的完善和海綿工程的建設推進需要調整。隨著海綿工程各子項逐一完成竣工,以及周邊建設及規劃落地等因素,一些具體指標,如年徑流總量控制率、水環境水質等考核指標應該考慮逐年提升或調整考核標準。

      2.4. 項目回報難創新

      PPP項目常見的回報機制包括使用者付費、政府付費和政府可行性缺口補貼三種方式。

      海綿項目建設項目一般很少涉及到使用者付費,海綿城市PPP的回報機制一般為政府付費。如果海綿城市的回報機制過于單一,一方面完全依賴政府付費,在較長的合作期內受地方經濟發展和地方政府財力變化等多因素影響,項目回報的可持續性和穩定性也會受影響。另一方面,經營性較低的項目缺乏刺激社會資本發揮積極主動發揮創新性和主觀能動性的內在激勵機制,從而在一定程度上影響項目的競爭性,難以充分利用社會資本的融資、技術、運營資源和能力。

       

      3海綿城市PPP模式常見問題的應對措施

      3.1.  強化部門聯動和整合咨詢團隊

      建立海綿城市建設地方領導責任制,建立地方財政、市政、住建、環保、園林等多個部門的分工與協調機制,并整合咨詢團隊的外部力量,作為開展海綿城市PPP項目的組織保障。建議重點包括:

      (1)省、市、區級統籌管理、責任明確。一是建立跨區域協同合作機制,協調廣闊流域內各政府之間的工作;二是合理分配權責利,加快推進體制創新,構建有效的監管體系。

      (2)各部門橫向聯動整合。明確規劃責任部門和牽頭實施部門;共同梳理海綿城市在建筑與小區、公園與綠地、道路與廣場、河湖水系等各子系統的建設現狀、運營維護現狀、建設難點以及采用PPP模式的調整與銜接方案等。建立部門之間協調管理機制,共同推進海綿城市建設。

      (3)組建專業的咨詢技術團隊。海綿城市PPP 項目有責任主體多、邊界交關系復雜、項目系統性和專業性強等特點,單一的技術咨詢或ppp咨詢服務均難以支撐海綿城市PPP 項目。建議海綿城市建設主管部門積極組建一支由海綿城市專項規劃團隊、海綿技術支撐團隊、PPP專業咨詢團隊共同組建的第三方服務團隊,并協調分工,就海綿PPP 項目的系統構成、邊界劃分、建設時序、建設與運營費用評估、績效考核體系、績效監測方案等問題上提供專業的咨詢服務。短期來看將有利于協助解決目前海綿城市PPP遇到的技術障礙,長期來看還將有利于最大限度地減少未來政企合作過程中的爭議。

      3.2.  科學系統的項目打包

      海綿城市PPP的范圍和各子項工程的整體打包的基本原則為:

      (1)系統完整:項目包應按照適宜本地工程進度、實施條件的形式打包劃分。同時項目包應保證匯水分區和流域的完整性,使得項目包未來便于考核,為績效考核、按效付費提供基礎。

      (2)權責明確:項目打包應該尊重行政管理權責范圍,盡量保證項目包屬于一個行政管理主體,以保證未來行政管理的高效。

      海綿城市PPP的整體打包除了以上基本原則外,還需要考慮打包后項目公司能明確、能實現和政府方可考核、可量化的產出說明。應根據既定的項目產出說明,合理設計其建設和運營方案,同時設計能夠客觀評價其運營維護和管理成效的績效監測系統,繼而是政府按效付費的技術支撐,即“目標(需求)—產出—績效”一體化考慮。

      3.3.  全面的績效考核體系

      海綿城市PPP項目合理的績效考核體系是邊界條件中最重要的部分,也是海綿城市PPP項目未來建設和運營成效最直觀的體現。必須根據項目特點以及水系統綜合方案制定。績效考核體系的設置應在綜合考慮以下方面:

      (1)海綿指標選取原則

      在設計績效考核指標體系時,一方面考慮項目核心目標和項目產出說明,另一方面兼顧核心目標達成的過程性控制因素的狀態評價。 

      海綿城市PPP項目的績效考核一般分為海綿專項考核和一般考核指標。海綿專項考核依賴于區域性智能信息化監測系統的數據收集與分析,主要考核指標有水生態指標(年徑流總量控制率、生態岸線恢復、地下水位、城市熱島效應)、水環境指標(水環境水質、城市面源污染控制)、水資源指標(污水再生利用率、管網漏損控制、雨水資源利用率)、水安全指標(城市暴雨內澇災害防治、防洪標準)等。一般考核指標包括植物景觀觀感、海綿設施安全、道路和廣場綠化維養、園區環境衛生、游客及市民滿意度等。

      (2)指標權重設置原則

      海綿城市PPP項目的核心建設目標往往不局限于一個方面,不同核心目標的直接衡量指標往往又包含很多個。考慮到海綿城市建設的特性,與海綿成效密切相關的海綿專項指標應設置較高的權重(總和一般大于80%)而一般考核指標設置較低的權重。海綿專項考核中應考慮地域建設目標及本底環境的不同,如東部水資源較為豐富的地區以年徑流總量控制率、水環境水質、城市面源污染控制等為關鍵指標,應該考慮設置較高權重,而如雨水資源利用率、生態岸線恢復等可以設置較低權重,而西部缺水地區則相反。

      (3)績效考核和按效付費機制的設置

      海綿城市PPP項目應執行嚴格的按效付費機制。海綿城市的運營成效可能受到的外界和周邊的不確定性影響更大(尤其是老舊居民區的海綿化改造),項目地理范圍內抑或受到諸如政府投資項目或社會資本投資項目的不利影響,對此,按效付費的執行時可以將相關因素納入綜合考慮。

      (4)可用性付費和運維付費的掛鉤機制

      海綿城市PPP項目都有建設期投資較高,運行期維護成本較低的特點。所以項目運營服務付費相比可用性付費的占比較小,為了保證項目公司運營服務的質量,按效付費應該建立運營服務付費與可用性付費的掛鉤機制,如果運營績效考核得分偏低,可以扣除一定比例的可用性付費。依據實操經驗和關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知(財辦金〔2017〕92號)的要求,海綿城市PPP項目每年可用性付費與運營績效考核掛鉤比例不應低于30%。

      (5)建立海綿指標動態調整機制

      海綿城市PPP項目是非常復雜的系統工程,很多因素都可能影響PPP項目的實施。因此,必須事先設計好政企雙方均認可的海綿考核指標動態調整機制,以應對各種可能出現的情況,從而確保較長時期內項目的考核指標可持續。

      3.4.  探索海綿城市PPP項目的回報機制

      對于海綿城市的項目,可以探索提高社會資本提高經營性的機制,從而抵減海綿城市PPP項目的政府付費。

      (1)有條件的城市可以學習國外建立雨洪管理資金的模式,探索雨水排放許可制度和雨水收費制度,使海綿PPP項目具備“使用者付費”的條件。

      (2)基于海綿城市建設本身提供增值服務,如污水處理后的尾水進行中水回用、調蓄后的雨水進行處理后回用等,都能為項目公司提高收入。

      (3)可以充分發揮海綿城市建設給城市帶來新的活力,給當地居民帶來新的休閑、健身、娛樂的場所。引入如海綿建設區域的商業設施收費、停車場收費、娛樂場所的增值服務等,來提高項目公司收入。

      (4)研究探索海綿城市與城市房地產開發、特色小鎮、旅游景區開發等片區建設的有機融合,鼓勵片區開發與綜合運營商聯合海綿城市建設和運營,共同推動片區開發建設,帶動片區土地價值提升,并將部分價值增值用于支付海綿城市PPP項目的政府付費。

       

      4總結

      PPP 模式是未來的一種趨勢,它不僅轉變了政府的職能,實現了政府和企業風險共擔、共同合作、利益共享,更將提高社會服務水平和公共產品建設效率。

      海綿城市建設是城市發展理念和建設方式的轉型,是新型城鎮化質量提升的重要引擎。隨著海綿城市頂層設計的不斷完善、技術支撐體系的日益成熟、績效考核體系的更加系統化、項目收益模式的逐步多元化,PPP 模式將會成為推進海綿城市建設的重要途徑和主要手段。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,海綿城市PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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