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      政府付費PPP是實現交通運輸公共財政資金保障的重要手段

    1. 作者簡介:翁燕珍,交通運輸部科學研究院交通發展研究中心、交通財政與金融研究中心財政金融(PPP)研究室副主任、副研究員、博士

      近來,社會各界對今后政府付費ppp模式發展趨勢提出了一些判斷,認為政府付費PPP模式發展放緩收緊已成為必然結果,甚至已終結。然而,作為現代PPP模式發展的起源地英國,大量ppp項目為政府付費模式。我國政府付費PPP項目數量和投資規模分別占PPP市場的五成和三成;交通運輸PPP市場中政府付費項目數量和投資規模分別占五成和兩成。并且,政府付費PPP模式已經成為實現交通運輸一般公共財政資金保障的重要手段。這種模式的規范穩步發展對普通公路、公共航道等無現金流交通基礎設施項目具有重要意義。本文梳理了政府付費PPP模式的政策背景和發展困境,辨析了政府支付義務和政府債務之間的聯系和區別,探討了政府付費PPP模式實施運用的幾個核心要點,并提出了有關建議。

      一、政府付費PPP的政策背景和發展困境

      早在20世紀90年代,英國政府提出了以政府付費為基礎的私人融資計劃(Private Finance Initiative)。2014年下半年,國家層面正式推行PPP模式,國務院及有關部委出臺了一系列制度設計和支持政策。2014年11月,財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)首次提到“政府付費”概念,并將其定義為“政府直接付費購買公共產品和服務”。隨后,各地實施PPP模式熱情高漲,以“安徽省安慶市外環北路工程”為代表的政府付費PPP項目不斷推出,且保持了穩步增長態勢。

      2018年1月,明樹數據公司發布的《2017年中國PPP發展年度報告》顯示,截至2017年12月31日,納入全國PPP綜合信息平臺項目中政府付費項目數量和投資規模占比分別為35%和27%。根據交通運輸行業統計顯示,截至2016年年底,政府付費交通PPP項目數量和投資規模分別占全部交通運輸PPP項目的56.1%和16.8%。2017年下半年,財政部聯合十多個行業部委開展第四批PPP示范項目評選工作,共有137個交通運輸領域項目進入評選環節,其中政府付費PPP項目數量和投資規模占全部交通運輸項目的33.6%和9.2%。因PPP政策收緊,按照評選標準,政府付費項目一律不被納入示范名單中。通過上述這三組數據可以得出,政府付費PPP項目投資規模約占全國PPP市場三成,其中交通基礎設施采用政府付費PPP模式投資規模約占全部交通基礎設施PPP市場的兩成。

      在中央和地方不斷出臺政策支持PPP模式全面推廣的背景下,部分地方在推進PPP項目運作中出現了一些不規范現象。比如,一些地方把PPP模式片面地理解為單純的融資渠道,把地方要建的項目包裝成PPP項目,打著PPP的旗號采取政府承擔兜底責任的形式,政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出;部分項目缺乏運營和績效考核,實質上是拉長版BT。又如,部分地區推進PPP項目存在過熱現象,尤其是政府付費項目比重較大,財政支出責任已接近10%的紅線,個別地方已超過10%,財政承受能力存在較大風險。

      為加強政府債務風險防控、規范PPP項目實施,中央對PPP模式運用進一步加強管理,尤其是對于無經營性現金流、按政府付費推進的PPP項目,政策在不斷收緊。2017年4月,財政部出臺了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預[2017]50號)。同年5月,財政部出臺了《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預[2017]87號)。7月,中央金融工作會議上,習近平總書記明確要求嚴控地方政府債務增量。以上均從不同方面,對地方政府違規舉債行為進行了限制。11月,財政部出臺了《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號),明確提出“各級財政部門應認真落實相關法律法規及政策要求,對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關,優先支持存量項目,審慎開展政府付費類項目,確保入庫項目質量”。

      總體上看,中央對于政府付費PPP項目主要提出了兩方面標準:一是控制支出總量,要求項目嚴格開展政府財政承受能力論證;二是建立按效付費機制,提高公共產品和服務供給效率。

      但有些地方政府尤其是財政部門理解不到位,紛紛提出政府付費PPP項目審慎開展、甚至不能做。例如,江蘇省財政廳《關于進一步推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(蘇財金〔2017〕92號)明確要求“對于無現金流、完全政府付費的項目從嚴從緊控制”;浙江省發改委《關于發布我省傳統基礎設施領域2017年政府和社會資本合作示范項目名單》(浙發改投資〔2017〕824號)明確“重點推動實施以使用者付費為主的特許經營項目,科學論證涉及政府補貼的項目,審慎開展完全依賴財政支出的政府付費項目,降低PPP項目對政府付費的依賴”;上海市提出過禁止上海各區開展政府付費PPP項目。在政府付費PPP政策收緊背景下,一些地方交通運輸部門無奈之下只能將項目“包裝”成可行性缺口補助類型,想方設法打捆進一些沿線廣告經營收入,試圖通過這種方式申請進入PPP項目庫,進而確保項目能夠吸引社會資本、中選社會資本能夠獲得金融機構的項目貸款。

      近來,社會各界對今后政府付費PPP模式發展趨勢提出了一些判斷。有些觀點認為,規范有序推動PPP模式已成為新時代PPP改革新基調,政府付費PPP項目個數和規模增速放緩將成為必然結果,尤其是政府付費PPP項目個數會出現“斷崖式”下滑現象。也有觀點認為,政府付費PPP模式應用預期不容樂觀,該類型項目將得到削弱控制,抑或形成大幅減少態勢;部分地方政府也對這類PPP項目采取從嚴從緊控制的政策導向。甚至,還有觀點認為,政府付費PPP項目主要特征是無現金流的公益性資產、只存在最基本簡單養護、無精細化運營,將因逐漸見頂的財政承受能力和不具備吸引力的收益率而終結。

      筆者認為,上述觀點或多或少將政府付費項目中“政府支付義務”等同于“政府債務”,并尚未深刻理解PPP模式的精髓在于通過競爭機制引入社會資本,讓專業人做專業事,最終實現激勵相容、降本增效目標。

      二、政府支付義務與政府債務的聯系和區別

      近年來,有不少觀點把PPP模式運用可能對應的政府債務產生的風險,片面地歸因于政府付費PPP模式的大力實施,或者認定政府付費PPP項目的推進實施會構成政府債務風險,甚至把政府付費PPP項目的實施和政府債務風險劃上等號。筆者認為,政府付費PPP項目合同中政府支出承諾不能簡單等同于政府債務,更不能武斷認為政府付費PPP項目的推進構成了政府債務風險。在這方面,國內相關機構的專家提出了一些觀點。對于兩者之間的聯系和區別,筆者在借鑒有關專家觀點基礎上做了進一步深入探究,認為可以從會計學、法學等有關視角加以分析。

      從會計學角度,按照國際會計準則委員會定義:“負債是指企業過去的交易或事項形成的、預期會導致經濟利益流出企業的現時義務。”我國《企業會計準則》定義:“負債是企業所承擔的能以貨幣計量、需以資產或勞務償還的債務。”負債一般具有確切的債權人和到期日。有些負債在其確立時,并無明確的債權人和確定的日期,但其債權人和日期是可以預計的,這亦稱為負債。從會計角度對債務認定,是以已取得資金、資產或服務為前提,由于當期并未付訖,從而形成確定的未來支付責任。

      從法學角度,PPP合同項下政府支付義務屬于民法范疇的債。《民法通則》第84條規定:“債是按照合同的約定或者依照法律的規定,在當事人之間產生的特定的權利義務關系。享有權利的人是債權人,負有義務的人是債務人。債權人有權要求債務人按照合同的約定或者依照法律的規定履行義務。”民法范疇的債通俗定義叫做“給付”。

      將兩種角度綜合來看,民法范疇的債包含了會計范疇的債,比如一切符合民事法律的債權債務關系,企業會計范疇的短期借款、長期借款、應付債款都屬于民法的債。但民法范疇的債還有一部分不屬于會計范疇的債,這里面有一個法律術語叫“雙務合同”。雙務合同是指,當事人雙方互負對待給付義務的合同。一旦雙務合同里一方已經履行完部分或全部己方之義務,則對方就產生了會計范疇的債務;而對于雙務合同里任何一方還沒有履行時的債務,就不產生會計范疇的債務。PPP合同項下的政府支出承諾,是合同約定的公共服務、產品尚未完全提供,財政支付額度也尚未完全確定,而是需要根據公共服務、產品的績效考核結果決定政府給予什么樣的付費義務。如果社會資本在合作期內尚未履行或完整履行提供公共服務、產品的義務,相應的,政府也沒有繼續付款的義務。此外,基礎設施供給還涉及代際公平承擔等諸多問題。因此,政府付費PPP項目下的“政府支付義務”不能簡單地等同于“政府債務”。

      三、政府付費PPP模式實施運用核心要點

      對于無現金流的農村公路、普通國省干線公路和公共航道等交通基礎設施而言,在現行國家投融資政策框架下,若當前財政資金難以完全覆蓋建設支出,主要渠道有兩種:一是實施政府傳統模式,各級政府財政資金和地方政府發行一般債券;二是政府付費PPP模式。如果地方政府能以較低成本發行一般債券并對項目管理和投資控制有豐富的經驗,按照傳統模式實施更加物有所值。如果地方政府一般債券額度難以爭取以及政府對項目管理和投資控制缺乏足夠經驗,采用政府付費PPP模式是一條可行的路徑,通過市場競爭機制吸引有能力的社會資本積極參與,實現建養一體化、提高供給效率。那么,采用政府付費PPP模式實施推進,政府方需注意以下幾方面核心要點。

      (一)
      建立科學的按效付費機制

      績效考核體系及與政府付費掛鉤機制設計合理與否是政府付費PPP項目順利實施的關鍵因素之一。財政部92號文件首次對按效付費機制提出了明確要求:“通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報,必須建立按效付費機制。政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內要連續、平滑支付,不能導致某一時期內財政支出壓力激增;項目建設成本要參與績效考核,建設成本30%以上必須與績效考核結果掛鉤,不得固化政府支出責任。”這一要求作為新項目申請納入財政部綜合信息庫的重要標準之一。按照現行國資委、銀監會出臺的有關政策要求,央企、金融機構應優先選擇財政、發展改革等部門入庫項目。具體到政府付費交通PPP項目,首先,建設期績效考核不能簡單等同于竣工驗收,其次,運營期績效考核不能流于形式與運營維護掛鉤不充分等,應建立系統化的全生命周期的績效評價體系和管理體系,將建設期中、建設期末和每個運營維護階段均設置合理的績效考核方法,不能過松使得績效考核僅走個過場,也不能過嚴從客觀上影響社會資本參與的積極性。總之,要把政府付費PPP項目全生命周期績效考核和按效付費機制統籌優化設計,把績效考核工作求真務實做下去。

      (二)
      采用合理可行的財務測算模型

      對于政府付費PPP項目而言,政府給予社會資本付費額度及支付方式是社會資本重點考慮的內容,付費額度過多會損害納稅人和社會公眾的利益,過少又難以吸引到社會資本。因此,政府付費額度多少及支付方式往往成為政府和社會資本關注的重點,甚至是雙方博弈的焦點。那么,采用的財務測算模型是否合理可行,是政府付費PPP項目順利推進的一個要點。財政部印發的《政府與社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知》(財金〔2015〕21號),第16條給出了用于實際操作的政府付費計算公式。該公式為各類政府付費PPP項目年度運營支出額度計算提供了重要參考,計算過程相對簡單、便于實際操作,但同時也存在一些問題。比如,支出額度前少后多,增加吸引社會資本參與難度;投資回報逐年變動、可能背離風險分配初衷;給予社會資本雙重利潤考慮;尚未考慮相關稅費等。因此,為提高財務測算的合理性和可行性,需要對現有公式進行改造,或者可以嘗試用其他方法,比如根據國家發改委財務內部收益率進行計算,計算得出的年度政府支出額度趨勢要與未來政府財政收支相匹配。

      (三)
      強化政府履約能力

      政府和社會資本合作的一項重要原則是誠實信用。但長期困擾PPP發展的一項主要問題,是社會資本擔心地方政府缺乏契約精神,對政府不信任或沒有足夠信心。對此問題,在去年,政府工作報告指出:“深化政府和社會資本合作、完善相關價格、稅費等優惠政策,政府要帶頭講誠信,決不能隨意改變約定,決不能‘新官不理舊賬’”。在PPP合同中,政府和社會資本在合作層面是平等的雙方,強化政府方的履約能力是中國PPP可持續發展的重點,尤其是政府付費PPP項目,社會資本回報都來源于政府付費。具體可以通過以下途徑予以監督:一是通過信息公開,形成公權力在社會關注下行使的監督機制,是企業以較低成本獲得有效、準確的市場信號的方式;二是對于跨行政層級項目,加強上級政府對下級政府履約監督管理等。

      四、總結

      隨著國家不斷深化財稅體制和投融資體制改革,交通運輸部門一家包攬交通籌資、建設、管理等職責的局面正在發生著改變。過去,地方各級政府財政資金較少投入到交通基礎設施領域,財政部門普遍認為交通運輸部門由充足的車購稅、燃油稅等專項資金,無需一般財政資金投入。直到新一輪國家財稅體制改革的到來,交通運輸投融資政策環境發生徹底改變,交通運輸部門和交通融資平臺政府融資功能被取消,交通基礎設施兩種主要融資方式被確立,即政府舉債全部納入政府債券發行渠道和通過PPP市場化融資方式。由于地方政府債券用于交通運輸行業額度難以滿足需求,近年來PPP模式在交通運輸行業發展占有重要地位,而政府付費交通PPP模式在普通國省干線、農村公路、公共航道等領域運用實施有很大需求,項目發展規模和增長趨勢顯著。

      如第一部分所述,交通基礎設施采用政府付費PPP模式投資規模約占全部交通基礎設施PPP市場的兩成。這在一定程度上表明,各級地方財政部門已逐步認識并開始承擔公益性交通基礎設施項目支出責任,交通基礎設施一般公共財政資金保障機制正在逐步形成,而政府付費PPP模式是實現交通運輸一般公共財政資金保障的重要手段,需加強規范指導。

      自2014年下半年以來,各級交通運輸部門積極探索、大膽創新,在政府付費PPP模式上探索出了不少經驗,也不乏有真正實現PPP精神、達到激勵相容、降本增效目標的典型案例。建議交通運輸部有關司局、科研院所開展典型案例分析和推廣工作,并在績效評價體系和方法、財務測算、PPP合同文本等方面加強研究,給予地方更多指導。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,交通運輸PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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