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      最新政策,PPP與旅游要搞出大事情

    1.  作者:查瑞祺

      日前,文化和旅游部、財政部聯合印發了《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(以下簡稱《意見》),就調動更多社會資源參與旅游業發展,探索推廣旅游PPP實施路徑、發展模式及長效機制,提高旅游投資有效性和公共資源使用效益,建設一批旅游PPP示范項目作出全面部署。本文元立方金服將結合旅游領域ppp模式發展現狀、特征、困難及解決對策做具體分析。

      一、旅游業迎來“供給側結構性”改革的風口,“全域旅游”站上歷史新舞臺

      在中國經濟發展進入新常態的今天,旅游成為社會投資熱點和最具有潛力的投資領域。旅游投資正成為旅游業供給側結構性改革的重要突破口,預計2018年旅游直接投資將超過1.5萬億元,同比增長20%以上。首先,從國家宏觀角度分析,國家鼓勵旅游領域重點開展供給側結構性改革,鼓勵全域旅游發展。近年來,旅游業供給側結構性改革以全域旅游為總體戰略,在滿足大眾旅游需求方面取得重大的階段性成就。全域旅游的加快推進,吸引了各類社會資本、民營企業加速投資旅游業。其次,從開發商角度分析,旅游業投資主體趨于多元化。根據《2016年旅游投資報告》顯示,全國旅游投資延續了民營資本為主、政府投資和國有企業投資為輔的多元主體投資格局。民營企業投資旅游業7628億元,占全部旅游投資的58.7%,投資熱點從房地產業向旅游綜合體及文化旅游轉變。政府投資和國有企業投資分別為2484億元和1945億元,分別占全部旅游投資的比例為19.1%和15%。由此我們可以看出,旅游業已站上投資的風口。最后,從資金端口分析,私募和信托逐步占據旅游業融資市場。根據國家旅游局數據中心提供的數據,2017年上半年,國內旅游人數為25.37億人次,收入達2.17萬億元,分別同比增長13.5%和15.8%。文化旅游保持較快發展可見一斑,資金需求也較為強烈。2017年,文化旅游業流入資金1014.30億元,占比19.33%,為融資規模過千億元的兩個文化及相關產業領域之一。2017年,文化旅游業在資本市場上表現活躍,私募、信托渠道,資金流入規模不相上下,各為69.95億元、69.77億元,分別占比6.90%、6.88%。由于文化旅游具有資源消費低、綜合收益好等特點,因此融資具備極大的發展空間。

      二、國家政策大力鼓勵在旅游業開展PPP模式

      近年來,我國旅游產業社會綜合效益更加凸顯,旅游產業的經濟效益得到大幅提升,旅游業的發展愈發受到政府高度重視。今年4月份,財政部聯合文化、旅游部發布《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》,鼓勵在旅游領域開展PPP模式,促進旅游業發展。無論是從中央層面,還是地方政府層面,出臺了一系列鼓勵旅游業發展的相關政策,下面我們根據網絡公開資料進行詳細梳理。

      國家層面

      地方層面

      三、中國旅游領域ppp項目發展特征

      截至2017年6月末,國家PPP示范項目共計700個,投資額1.7萬億元,其中,已簽約落地495個,投資額12,390 億元,落地率71.0%。國家PPP示范項目中,旅游類項目15個,占比2.1%,落地7個,占比1.4%。國家PPP示范旅游項目包括湖南省4個、云南省3個、福建省和貴州省各2個、江蘇、廣東、江西、青海各一個。這些項目投資總額的最大值為599,574萬元,最小值為15,000萬元,均值為151,382萬元;在回報機制的設計上,66%的項目采用可行性缺口補助的回報機制,34%的項目采用使用者付費的回報機制;在合作期限上,分為10~35年不等;而在采購社會資本的方式上,公開招標和競爭者磋商幾乎各占一半;在項目具體的運作方式上,除個別項目采用“移交-經營-移交(TOT)”和“建設-擁有-經營(BOO)”以外,67%的項目選用“建設-經營-轉讓(BOT)”的方式進行建設。

      通過對全國旅游PPP示范項目和入庫項目的分析,我們發現:第一,旅游項目在整個項目庫中所占的比例不高。無論國家PPP示范項目,還是入庫項目,旅游行業公司所占的比重都比市政工程、交通運輸和城鎮綜合開發項目低很多。第二,各地區對旅游項目采用PPP模式的認識存在差異,省級之間的差異很大。第三,旅游項目集中在旅游配套設施和文化旅游兩個子版塊。

      三、PPP模式在旅游業運用的困難

      據統計數據顯示我國的社會資本總量多達 30 萬億,而旅游景區開發又面臨著融資難,如果能夠將二者結合,既解決了社會資本投資渠道問題,又解決了景區開發建設的資金問題,是一種雙贏的結果。然而在實操過程中,PPP模式在旅游業的運用遇到了不少阻力。

      政策和法規不夠健全

      依法依規運行是景區 PPP 模式的根本,是確定景區 PPP 模式是否合法的根本依據。雖然《旅游法》有涉及旅游景區的章節,但畢竟不是專門針對旅游景區的法律法規,在景區投融資運作方面還是有未涉及的問題,比如,PPP 模式涉及景區所有權與經營權的問題,《旅游法》并未做出明確的規定,這也導致景區 PPP 模式缺乏相應的法律法規作保障。

      地方政府契約意識有待加強

      地方政府主推 PPP 模式是因為一些本應該由政府負責的公共產品或服務,由于政府財力有限不能滿足社會公眾的需求,政府通過引進社會資本的參與,讓渡經營管理權的方式給予投資機構回報。政府、旅游景區、社會投資主體三者究竟誰是開發主體沒有明晰,政府過多行政意愿干預景區的開發,會導致一些矛盾激化,進而影響旅游景區開發的進度,因此,政府誠信關系景區 PPP 模式的成敗。

      融資風險預警機制不健全,資金退出渠道單一

      旅游PPP項目投資規模大、期限長、回報率較低,對中長期融資需求強烈。目前參與PPP項目的融資工具,既有銀行貸款、銀行理財、保險資金,也有債券等。這些融資工具的期限通常為5~10年,保險資金相對較長,但融資要求較高,一般項目無法滿足條件。此外,在目前的景區 PPP 融資過程中,為了能夠吸引社會資本投資景區,對項目風險、資本風險等把關不嚴,特別是景區投融資分險預警機制不健全,使景區 PPP 融資存在一些風險隱患。景區 PPP 融資處在高風險運營狀態,一旦某個環節出現偏差,將給景區帶來毀滅性災難,風險控制系統影響 PPP 模式的運營程度。

      四、解決對策

      加強并完善景區相關制度

      旅游PPP項目比傳統政府采購行為更加復雜,涉及到財政、投融資、招投標、公共產品和服務的提供等多方面的工作,而這些工作中的責任和義務都通過一系列的法律文件規定,需要有專門針對PPP項目的規章制度作為引導,因此成熟完善的制度環境對旅游PPP項目的實施起到關鍵作用。加強景區相關制度和完善體制可以有效的檢查到風險的發生,進而使風險降到最小。景區 PPP模式就可以對景區的風險進行提前的預警,使我們能夠在最快的時間找到相應的解決方式,最大程度的降低風險帶給旅游景區的危害。

      合理的利益分擔機制

      明晰旅游景區投融資利益分配機制,建立景區經營管理的現代企業制度是一條可行道路,而且也將成為未來景區開發與建設的發展趨勢。在旅游PPP項目的成功實施中,需求風險和政治風險的配置問題比較突出。探索景區混合所有制發展模式,打破景區國有資本比重偏大的現狀,建立更有利于景區開發與建設的所有制結構,確立符合市場規律的激勵制度和利益分配機制,調動各方的積極性參與景區的開發與建設,進而使景區形成一種良性循環的可持續發展。

      建立健全景區融資風險預警機制

      建立健全旅游景區融資風險預警機制最重要的是實現 PPP 項目的風險動態管理。要將 PPP 項目的風險監控貫穿于項目建設的全過程,通過實時采集景區 PPP 項目各個運行階段的數據,及時發現景區 PPP 項目實施過程各階段可能存在的問題,同時根據景區 PPP 項目各階段的要求、重點、難點確定風險預警的側重點,明確參與各方在風險預警機制的職責,提前預判景區 PPP 項目的風險,采取有針對性地措施。此外,要加強對融資部門人員的素質培訓。通過引進專業的PPP工作人員或團隊,完成項目工作,可以有效減少在融資過程中因為人為原因造成的風險傷害。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,旅游PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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