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      從資產端的角度分析PPP模式在旅游領域的運用模式

    1.  日前文化和旅游部、財政部發布了《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(下文簡稱《意見》)。《意見》提出,通過在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式,推動項目實施機構對政府承擔的資源保護、環境整治、生態建設、文化傳承、咨詢服務、公共設施建設等旅游公共服務事項與相鄰相近相關的酒店、景區、商鋪、停車場、物業、廣告、加油加氣站等經營性資源進行統籌規劃、融合發展、綜合提升,不斷優化旅游公益性服務和公共產品供給,促進旅游資源保護和合理利用,完善旅游資源資產價值評估,更好地滿足人民群眾對旅游公共服務的需要,大力推動旅游業提質增效和轉型升級。本文將從資產端的角度,結合案例分析ppp模式在旅游領域的運用模式。 

      一、《意見》提出堅持“四項基本原則”,

      大力發展“九大領域”

      (一)旅游領域推廣ppp模式的“四項基本原則”

      旅游領域如何推廣ppp模式,《意見》明確了四項基本原則:

      一是深化對PPP模式的理解認識,防止簡單化和片面化傾向,把公共服務供給作為界定PPP模式的核心,厘清政府責任與市場機制的邊界。

      二是針對旅游業的不同類型,堅持公共服務屬性,優化配置資源,保障旅游基礎設施和公共服務供給,促進社會資本競爭和創新,確保公共利益最大化。

      三是將公共服務產品質量和群眾滿意度作為政府付費的重要依據。加大政策扶持力度,強化績效評價和項目監管,確保項目順利實施、規范運作,防止地方政府違法違規或變相舉借債務,防范財政金融風險。

      四是鼓勵各類市場主體通過公開競爭性方式參與項目合作,明確各參與主體的責任、權利關系和風險分擔機制,強化項目運營,樹立契約理念,誠實守信,嚴格履約。

      《意見》就ppp項目的經營方式問題提出了創新性意見。《意見》提出的“推薦函”制度,即由文化和旅游部兩部委共同論證遴選優質項目向社會推薦,選擇推薦符合要求的優質旅游類PPP項目,積極鼓勵民營資本參與PPP項目建設,不得設置限制條款或任意提高門檻。《意見》強調優先選擇有經營性現金流、適宜市場化運作的項目。這其中,鼓勵能夠產生可預期現金流的旅游PPP項目通過發行債券和資產證券化等市場化方式進行融資。鼓勵保險資金按照市場化原則,創新運用多種方式參與項目,創新開發適合旅游PPP項目的保險產品。

      此舉打破了以往PPP項目執行中僅靠銀行債務融資的“瘸腿”方式,充分發揮中國政企合作支持基金和中國旅游產業基金的股權投資引導作用,鼓勵能夠產生可預期現金流的旅游PPP項目通過發行債券和資產證券化等市場化方式進行融資。

      (二)“九大領域”重點扶持

      推廣PPP模式不能遍地開花,為此《意見》確定了九大重點領域:

      一是旅游景區。重點加強景區道路、環衛設施、游憩設施、標識系統等基礎設施和安全設施建設,優先支持開放型景區開展旅游PPP項目建設。

      二是全域旅游。以創建全域旅游示范區為導向,對一定區域內的廁所、咨詢服務體系、旅游引導標識系統、旅游資源保護等與酒店、景區等經營性旅游資源進行整合開發建設。

      三是鄉村旅游。以促進鄉村優秀傳統文化的保護與傳承為導向,在現代農業莊園、田園綜合體、農業觀光園、農村產業融合示范園、精品民宿等經營性開發中對垃圾收集站、旅游標識標牌等進行統一規劃與建設。

      四是自駕車旅居車營地。依托交通集散地、景區景點等建設自駕車旅居車營地,加強水、電、氣、排污、垃圾處理等基礎設施和自駕游服務中心、環衛設施等配套建設。

      五是旅游廁所。通過以商建廁、以商管廁、以商養廁等方式,鼓勵社會資本方對一定區域內的廁所進行統一開發建設和運管管理。

      六是旅游城鎮。以加強城市、鄉鎮、街區等特色旅游資源的保護為導向,鼓勵社會資本方將特色旅游資源的科學保護、合理利用及相關配套經營性服務設施的建設運營等進行統籌規劃、有機銜接。

      七是交通旅游。支持地方政府將交通項目和旅游資源的利用融合建設、一體發展,鼓勵社會資本方參與旅游風景道、郵輪港口、游船碼頭、公共游艇碼頭、旅游集散中心、通景公路及相關配套服務設施的建設。

      八是智慧旅游。鼓勵和支持政府和社會資本方采取PPP模式開展智慧旅游城市、智慧旅游景區、智慧旅游公共服務平臺、旅游數據中心、旅游基礎數據庫等建設。

      九是健康旅游等新業態。鼓勵政府和社會資本方將旅游資源的經營性開發項目與養老、體育、健康、研學等領域公共服務供給相銜接。

      二、PPP模式在旅游領域的運用模式

      PPP模式雖是旅游融資的一種有效方式,但并非“一藥治百病”的靈丹妙藥,須因地制宜,針對省內成熟景區和新興景區項目的不同融資需求,創新相應PPP模式。

      (一)成熟景區的PPP模式

      成熟景區經歷長期的開發建設,功能相對較完善,可開發空間小,其核心訴求有兩點:一是老景點的維護,二是新增板塊的開發建設。景點的維護費用完全可以由景區的門票和其他經營收入承擔,無需過多借助社會資本;新增板塊的開發一般為休閑度假類項目,以旅游地產項目居多,需要引入大量資金。

      對于廁所、道路、街區、古村落等當前比較熱點的旅游項目,成熟景區新建區域可選擇相應模式和方式。

      (1)旅游廁所有兩種模式選擇。一種是外包模式,將廁所項目承包給私企,設計、施工等具體建設全由私企承擔,政府只負責建好后支付相關款;另一種是采取私有化模式,把廁所作為傳播廣告的載體,將經營權和所有權拍賣給從事廣告或者廁所產品的私人公司。

      (2)道路本身不具有自身盈利的特點,因此采取外包模式或者優質資源捆綁模式,將道路的建設承包給私企,或者與其他盈利點捆綁在一起給私人進行開發,給予可盈利項目一定年限的經營權,讓其回收資本。

      (3)商業街區包含營利和公益項目,可選擇資本補貼模式,政府負責街區的服務中心、郵電設施、醫療點等公共設施的建設,而將商鋪、酒店等盈利項目的開發交付給私人企業。

      (4)古村落的開發包括村民房屋的更新、重建,涉及產權問題,可采取優質資源捆綁模式,給予私企部分門票收入,或者是將餐飲和住宿一定時期的建設和經營權。

      (二)新興景區的PPP模式

      新興景區要進行整體性打造,所需要的投資是巨額的、全方位的,而建設處于初步階段,回報周期長,引進PPP模式勢在必行。為了防止景區無序化、碎片化的開發,與專業的景區運營商合作,讓其負責統籌協調整個景區的融資和開發,按照規劃進行統一打造,政府自身則做好監督工作。

      考慮新興景區在資金上的短板,在模式選擇上以減少政府投入為基本原則,傾向選擇特許經營模式。針對新興景區一些亟待解決項目的融資問題進行梳理,包括對游客服務中心、停車場、廁所、道路、古村落以及商業街區等項目,建議采取下列相應的PPP模式。

      (1)游客服務中心、商業街區二者相類似,都包含營利和非營利的部分,適宜采取資本補貼模式。政府負責非營利部分的建設,私人承擔營利項目的開發建設,并獲得一定時期的經營權。

      (2)停車場和道路都是非營利性項目,須采取優質資源捆綁模式,給予一定時期的餐飲或酒店等項目的經營權。

      (3)考慮到新興景區的品牌效應不足,廁所依賴廣告的這種模式在建設初期不合適。因此選擇優質資源捆綁模式較穩妥。

      (4)古村落開發可采取優質資源捆綁模式,給予開發公司一定時期的餐飲、住宿和娛樂的營利項目的建設和經營權。

      景區是引導旅游目的地建設的核心要素,是旅游投資的主要領域。只有高品質的景區才能帶動地域旅游全發展,因此,景區投資必須放在首位考慮。PPP模式雖是旅游融資的一種有效方式,但并非“一藥治百病”的靈丹妙藥,須因地制宜,針對省內成熟景區和新興景區項目的不同融資需求,創新相應PPP模式。

      隨著時代的變遷,酒店、餐飲、購物、旅行社進入高度市場化階段,已經不適合采用PPP模式,而旅游基礎設施、旅游公共服務設施、依托自然資源和人文資源建設的旅游景區,以及泛旅游產業項目都適合按照PPP的要求進行包裝設計。為防止某一行業和領域PPP項目過于集中,實踐中可以把全域旅游PPP項目根據自身特點分解到養老、文化、體育、交通、教育、市政、醫療、信息等多個領域。

      三、案例分析

      大明宮國家遺址公園項目號稱西安的“城市中央公園”,是與美國國家中央公園相媲美的世界級文化旅游景區。作為西安城市建設、大遺址保護和改善民生的重點工程,2007年西安曲江新區啟動了大明宮國家遺址公園招標工作。曲江管委會充分利用“曲江模式”中的金融平臺、獨創“曲江-PPP模式”進行大明宮項目開發建設。

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      項目融資來源組成

      (1)項目前期政府部門投資400億元,主要用于非營利項目的開發建設。

      (2)針對大明宮國家遺址公園項目由國家開發銀行與工商銀行西安市分行等金融機構組建銀行投資戰略聯盟,為大明宮項目周邊的改造建設投資100億元。

      (3)與香港中國海外發展有限公司(簡稱中海外公司)簽署《大明宮遺址保護和周邊開發項目戰略合作框架協議》,投資規模達200億元,項目相關配套基礎設施以及高檔住宅和商務中心等重大工程項目的投資建設達成合作意向。

      (4)與中國建筑股份有限公司簽署《大明宮遺址保護和周邊開發項目工程建設及城市資源運營合作框架議》,協議金額200億元人民幣。

      (5)與恒大地產集團西安有限公司簽訂《西安大明宮片區改造幵發項目戰略合作意向書》,恒大集團投資100億元人民幣參與大明宮周邊的城中村、棚戶區改造。

      (6)大明宮遺址區保護改造辦公室與建設銀行曲江支行簽訂29.9億元的合作協議。

      (7)大明宮遺址區保護改造辦公室與金地集團簽訂40億元戰略合作協議。

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      此外,曲江管委會以城市運營商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的開發模式,在大明宮遺址項目中,先建設完成遺址公園部分,之后再將周邊的土地轉讓給實力較強的地產商,由地產商組織周邊環境的改造與開發建設,以提升公園周邊土地價值,為其他項目的開發建設籌集資金。

      大明宮國家遺址公園PPP模式建設的經驗,對于PPP模式在旅游業運用具有一定的借鑒意義:

      首先,大明宮國家遺址公園作為公共產品的社會效益,同時也具備了作為商品的經濟特性,屬于旅游行業典型的準經營性項目。

      其次,大明宮國家遺址公園的開發建設資金以及前期的拆遷安置成本數額較大,單單依靠公園建成后門票收入及租金收入難以滿足項目資金需求。而且,項目還包括遺址周邊區域的改造規劃,在整體規劃范圍中所占比例較高。PPP模式項目成功在于在對遺址充分保護下盡可能地發揮遺址的突出價值,并以此改善遺址周邊環境,通過提升區域整體價值實現大明宮項目的增值。

      然后,PPP模式是一個復雜系統,運作程序繁雜。建立政府與社會資本的合作關系、明確責任分工、共同分擔風險是PPP項目成功的基礎。運用PPP模式需要妥善安排各參與方在項目中的權利和義務,要做好政府與社會資本方的責任劃分,重視政府在項目中的規劃作用,要制定詳細項目計劃,完善交易結構和項目管理機制。大明宮項目說明,在保證各參與方利益的情況下,注重保證參與方利益,科學設計交易結構,可以保障整個項目運作順利進行。

      最后,組建一個能夠進行“全壽命周期管理”的專業項目管理機構,有效的監督和良好的管理結構,比如西安市政府牽頭的“西安曲江大明宮遺址保護改造委員會”方式來專門負責對項目的監管,社會資本與政府間進行協調,建立長效管理機制,值得借鑒。

      四、旅游業引入PPP模式的優越性

      在中國,雖然PPP模式主要應用于城市基礎設施建設方面,但旅游項目開發同樣具有城建項目類似的特點,例如建設初期投資巨大并且投資回報周期較長、經濟效益收效比較慢、社會效益和環境效益明顯等。根據上文內容,在我國旅游項目中引入PPP模式主要有如下優越性:

      (一)提高旅游項目的效率水平

      在我國旅游項目實際開發中存在著高投入、低產出、見效慢之類的問題,PPP模式可以將私企和市場機制引入旅游項目從而帶動項目的市場競爭力。改變原先由于政府單獨控制導致的傳統項目引入私企先進的企業運作模式和管理經驗,平衡項目的投資產出比,提升效率。

      (二)降低風險以吸引更多的民間投資

      PPP模式中由于有政府的參與,可以為企業平攤風險;并且,旅游項目具有明顯的公益性與服務性,但是由于初期投入高、建設周期長、經濟回報慢等特點,使得私企面臨著資金不足和融資代價高等問題,因而私企單獨投資旅游項目存在著較高的風險。而PPP模式中,私企可以盡早介入旅游開發項目,盡早的參與旅游項目風險識別、可行性研究,并可以在項目的初始階段更好地識別和解決項目整個建設周期中的風險分配問題。同時,企業開可以獲得國家土地、稅收、貸款等方面的優惠政策支持以及生態建設的資金補貼。

      (三)能引入監督機制保障生態環境的恢復

      PPP模式中的第三方與項目沒有直接關系,能夠對政府部門與企業的合作及其成效進行可觀的評估、合理的協調和嚴格的監督。政府公共部門在與私企合作的過程中,不但可以引入項目建設所需要的資金緩解財政壓力,同時也有助于提升自身的監督、管理水平。

      備注:以上內容及建議來自國內PPP項目業內多位專家,由本平臺匯總,內容僅供參考。

       

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,旅游PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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