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      當前特色小鎮發展存在的三大問題

    1. 本文由360金融PPP研究中心首發,執筆人為360金融PPP研究中心投資總監唐川,360金融PPP研究中心研究員王同金。轉載請注明作者和出處。歡迎業內人士加入“360PPP創新研究”微信討論群,聯系人:王妍(微信:xinmu0425)。

       

      在發改委、住建部、環保部、國土資源部的《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》發布之后,市場對特色小鎮的關注度又提升到了一個新的高度。綜合來看,在管理層推出兩批“示范項目”并充分總結市場經驗之后,特色小鎮也將與ppp項目一樣,走上品質化、合規化發展道路。但是,受制于市場認知與操作的錯誤和部分地方政府的理念的“不合時宜”,特色小鎮的發展仍舊混亂,且預計無法在短期內順利駛入“快車道”。故而,弄清楚特色小鎮發展存在的問題,并一一攻克,對于特色小鎮的健康發展而言或許是必要的基礎工作。本文將基于特色小鎮在發展過程中所暴露出的問題,結合四部委發布的新政進行綜合分析,以給予市場合適的調整提示。

       

      1特色小鎮未基于自身既有資源和特色建立

      當前,許多地區跟風設立特色小鎮——通常套用浙江等經濟發達地區的模式、概念,但因未經充分研究、合理設計,使得這些小鎮明顯缺乏特色,且產業定位模糊,盈利模式虛假。造成這種現象的原因一是“貪功冒進”,即地方政府出于政績或經濟發展的考慮,沒有經過詳細論證就盲目上馬特色小鎮項目,戰略失誤造成了小鎮后續落地的困難;二是項目選擇偏差,特色小鎮的發展要么基于當地特色資源、特色產業,要么小鎮開發主體能夠帶來產業價值較高、帶動效應較大的品牌資源,但當前許多小鎮空有一個名頭而無實質資源支撐,不考慮地區發展基礎和產業特色,且知名社會資本方亦不愿意介入開發,進而導致小鎮的發展缺乏內源驅動力,產城融合發展成為空談,商業模式難以為繼,甚至會重現前幾年大規模形成建設造成的“鬼城”現象重現,不利于地區經濟的可持續發展,故發展乏力在所難免。

      針對此現象新政中特別強調:浙江特色小鎮是經濟發展到一定階段的產物,具備相應的要素和產業基礎。各地區發展很不平衡,要按規律辦事,樹立正確政績觀和功成不必在我的理念,科學把握浙江經驗的可復制和不可復制內容,合理借鑒其理念方法、精神實質和創新精神,追求慢工出細活出精品,避免脫離實際照搬照抄。特別是中西部地區要從實際出發,科學推進特色小鎮和小城鎮建設布局,走少而特、少而精、少而專的發展之路,避免盲目發展、過度追求數量目標和投資規模。

      2以“特色小鎮”為名胡亂打包現象嚴重

      當前,“胡亂打包”已漸漸成為了“動機不純”的綜合開發類項目策劃的一種常用技術。縱觀市場,許多地區將設立意圖不明確且重建設、輕運營的項目都以特色小鎮的“殼”加以歸總,導致整體運作方式混亂,商業模式無從設計。此現象背后,一是政策紅利的盲目爭取,在攤大餅式的產城開發項目逐漸暴露出弊端之后,特色小鎮成為了新型城鎮化背景下中央鼓勵發展的新模式,對于特色小鎮項目具有土地、財稅、金融、審批等多方面的優惠,于是不少地方政府緊抓“風口”,以特色小鎮的名義立項建設新產業園區,以爭取這些方面的政策紅利;二是以地產開發為目的“濫竽充數”,當前,管理部門對房地產行業的宏觀調控越來越緊,導致房地產企業拿地難度越來越大、拿地成本越來越高,故而各大房地產企業紛紛順勢而為,抓住地方政府發展產業的急切心理,與地方政府配合,以“特色小鎮”的概念包裝房地產項目,規避拿地相關限制政策的管理,且在一定程度上降低了拿地成本。應該說明的是,不少房地產開發企業也在轉型,積極與產業資本合作,并以產業為核心開發配套房產的真特色小鎮的項目應該受到鼓勵,但純粹掛羊頭賣狗肉的純地產類的特色小鎮與我國當下“去庫存”的大政方針不符,應當從嚴監管。

      為做到有效指引和管理,新政提示:不能把特色小鎮當成筐、什么都往里裝,不能盲目把產業園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體以及行政建制鎮戴上特色小鎮“帽子”;并且需嚴控房地產化傾向,各地區要綜合考慮特色小鎮和小城鎮吸納就業和常住人口規模,從嚴控制房地產開發,合理確定住宅用地比例,并結合所在市縣商品住房庫存消化周期確定供應時序。適度提高產業及商業用地比例,鼓勵優先發展產業。科學論證企業創建特色小鎮規劃,對產業內容、盈利模式和后期運營方案進行重點把關,防范“假小鎮真地產”項目。

      3特色小鎮開發模式不符合上位政策要求

      一般而言,特色小鎮的開發主要基于地區經濟、社會發展基礎,地方政府財力,項目本身資源特征和擬參與企業的普遍訴求來設計模式,但是因為浙江經驗已總結出了一般慣例,即每個小鎮的規劃面積大約為3平方公里,核心建設用地約為1平方公里,且每個小鎮原則上需在3年內,完成約50億元的固定資產投資,所以許多地區在設計規劃本地區特色小鎮時就紛紛按此框架作為參考。可很多中西部及縣級地區政府財力明顯較弱,卻又亟不可待地想在這波熱潮中占有一席之地,于是這些地區在開發資金不足時便采用平臺公司舉債的模式籌集開發資金,此舉便違反了新《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等政策法規的規定,造成了地方政府債務的持續增加;部分采用政府和社會資本合作或者企業主導模式開發的特色小鎮項目,雖然開發主體是企業,但項目并不是完全市場化運作,政府要為企業的投資以“分期付款”的方式進行兜底,項目一級開發的投資仍然需要政府財政出資進行補償,這種模式明面上符合國家要求,實質上仍然變相增加了地方政府負債。

      針對這種“穿新鞋走老路”的違規行為,新政要求:厘清政府與市場邊界,各地區要以企業為特色小鎮和小城鎮建設主力軍,引導企業有效投資、對標一流、擴大高端供給,激發企業家創造力和人民消費需求。鼓勵大中型企業獨立或牽頭打造特色小鎮,培育特色小鎮投資運營商,避免項目簡單堆砌和碎片化開發。發揮政府強化規劃引導、營造制度環境、提供設施服務等作用,順勢而為、因勢利導,不要過度干預。鼓勵利用財政資金聯合社會資本,共同發起特色小鎮建設基金;嚴防政府債務風險,各地區要注重引入央企、國企和大中型民企等作為特色小鎮主要投資運營商,盡可能避免政府舉債建設進而加重債務包袱。縣級政府綜合債務率超過100%的風險預警地區,不得通過融資平臺公司變相舉債立項建設。統籌考慮綜合債務率、現有財力、資金籌措和還款來源,穩妥把握配套設施建設節奏。

      整體而言,特色小鎮是區域綜合開發的一種模式,是與我國新型城鎮化建設過程中推進的新城建設、舊城改造、美麗鄉村建設等相輔相成的實施抓手,是全面建成小康社會的重要推動力,其設立的根本目的是推進城市建設和特色產業融合發展,破解不平衡、不充分的發展矛盾,并在一定程度上滿足人民日益增長的美好生活需要。故而特色小鎮的建設運營應該立足本地、本區域特色資源、特色產業,順應產業、消費發展大勢,以打造特色產業集聚區、建設生態城鎮、完善生產生活配套服務為宗旨。各參與方應基于以上開發目的,嚴控自身投資風險,并加強投融資體制、產業發展模式、建設運營模式創新,這樣才能在特色小鎮開發的過程中實現生產、生活、生態三生融合發展,令其真正成為推進地方產業與城鎮化進一步發展的有利工具。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,特色小鎮PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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