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      PPP+EPC模式在軌道交通項目中的應用探析——以某地軌道PPP項目為視角

    1.  徐海亮上海市建緯(鄭州)律師事務所副主任、管理合伙人、PPP研究中心主任,擔任河南省民營經濟PPP研究院執行院長、河南省工商聯法律服務委員會委員、河南省非公經濟研究會理事。現為河南省財政廳PPP推介專家,許昌市財政局PPP法律專家,曾任政法大學PPP研究中心法律專業委員會委員;中國城市治理現代化研究院PPP委員會委員。主攻方向為建設工程、房地產、基礎設施、政府和社會資本合作ppp項目咨詢暨法律服務等。

      目前,隨著我國ppp模式的推廣應用,PPP模式已成為城市基礎設施建設項目的主要模式,但PPP模式在推廣過程中,出現了假PPP項目,偽PPP項目,招投標不規范,走過場等違法違規行為。勘察、設計、采購、施工、建設、運營的多個環節的分離,使得PPP模式推廣三年以來,舉步維艱。政策的不統一,各地理解的不到位,各種采購方式的泛濫應用,都給前景看好的PPP模式增添了坎坷。

      如何使PPP模式在推廣過程中出現的問題能夠避免?或者尋找一種更能適合市場又能解決以上困惑的模式來解決以上的問題?隨著2016年2月中共中央、國務院印發了了《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》,提出城市建設要推廣工程總承包制。2016年5月20日住房城鄉建設部發出了《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》(建市【2016】93號文),提出了推動工程總承包的二十條具體措施。2017年2月21日國務院辦公廳下發了《關于促進建筑業持續健康發展的意見》(國辦發【2017】19號)再次提出“加快推行工程總承包”。而PPP+EPC模式的運用與推廣將進一步助推PPP模式的進一步發展及應用,特別在大型城市基礎設施建設中較傳統模式具有諸多優點。

      筆者根據參與的某地軌道交通PPP項目實際情況為例分析PPP+EPC模式項目的優勢。

      一、什么是PPP+EPC模式

      (一)PPP的概念

      在我國,PPP是指政府和社會資本合作模式。國家財政部在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)中指出,PPP是指在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過“使用者付費”“可行性缺口補助”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管,社會資本方負責設計、建造、投融資、運營等,以保證公共利益最大化。國家發展改革委在《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)中指出,PPP模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率,通過特許經營、購買服務、股權合作等方式,與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

      (二)EPC的概念

      EPC(Engineering,Procurement and Construction)是對工程項目的設計、施工、采購等實施總承包,即交鑰匙工程,也就是總承包單位通過固定總價合同將建設工程項目承包,并且承擔項目所有的勘查、設計、采購、施工,對所承包建設工程的進度、投資、質量、安全等全面負責,總承包方通過優化整合,最終向發包方交付一個符合合同規定,并通過竣工驗收的建設工程承包模式。

      (三)PPP+EPC模式產生背景

      我國PPP模式在經歷探索、推廣階段之后,實現了政府主導下社會資本的廣泛參與,改變了原來單純依靠政府財政投資的單一模式,但PPP模式在解決社會資本參與問題的同時,對于如何更大程度的吸引社會資本方的進入,并盡快促使項目落地已成為一個新的問題。

      所謂“PPP+EPC模式”是PPP與EPC的復合模式,該模式是在采用PPP模式的項目中,以EPC總承包方式進行項目設計、采購、施工一體化的融合與融資、運營相連接的整體資源整合的全過程對接的模式。EPC工程總承包模式作為國家大力推廣工程項目的管理模式,在國家力推PPP模式的背景下與PPP的充分結合,即解決了投融資問題,又解決了工程建設問題,同時也解決了傳統設計、施工分離模式下的“結算超預算、預算超概算、概算超估算”的問題,將給金融企業及工程建設企業提供更多合作機會,同時提高了項目的效率和收益,降低了項目風險,并為PPP模式的發展起到助推作用。

      二、某地軌道項目概況

      該項目實施機構為某市發展和改革委員會,于2017年11月24日發布《某地至某市域鐵路某標段PPP項目招標公告》,并于2017年12月6日發售了招標文件《某地至某市域鐵路某標段PPP項目采購文件》(采購編號:【2017】48號),項目概況為線路總長度約50KM公里(以批復設計為準),項目全生命周期為35年(其中建設期5年、運營期30年),投資規模約180億元,運作模式:“采用PPP模式實施。某市人民政府與中標社會資本方合資成立項目公司,其中社會資本方出資比例占項目公司的90%,政府方占10%。政府授權項目公司負責項目前期工作以及設計、投融資、建設、開發、運營、管理等工作。本項目經有關部門批復確立后,項目公司按照要求落實項目法人負責制,對項目勘察、設計、施工、監理、設備及重要材料采購進行公開招標,在招標程序、投資評審、建設監管和工程結算審計環節,接受政府全過程監督。項目公司在合同期內享有項目資產所有權、運營權及收益權,項目公司通過"使用者付費+政府補貼"的方式收回投資并獲得合理投資收益,待合同期滿后根據約定的移交形式、補償方式、移交內容和移交標準,將項目資產以1元人民幣有償交給政府或政府指定接收方。”經公開招標確定A公司為中標人作為《某市域鐵路標段PPP項目》的社會資本方。

      三、某地軌道項目存在的問題

      (一)本項目缺乏可行性分析,具體包括工程方案的可行性分析及項目的可融資性、財務盈利能力、貸款清償能力、財務可持續性等,因對于軌道交通項目依靠自身的收費收回項目投資及運營成本基本上不可能。

      (二)本項目存在投資較大,使用者付費難以滿足的問題,同時該項目的政府需補貼費用存在超過政府公共預算支出10%的紅線問題;

      (三)關于該項目采購人存在特殊要求

      該項目采購文件明確要求“項目公司股東及其關聯企業不得進行項目施工、設備及材料供應”,該條文的規定從采購方式上未采用通過一次采購程序同時選定PPP社會投資人和EPC總承包單位。

      (四)本項目在運作方式存在不明確的問題

      關于本項目的運作方式表述為“某市政府決定采用PPP模式實施某地至某市域鐵路標段PPP項目”,但并沒有明確約定具體的運作方式,根據《國家發展改革委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》(發改投資〔2016〕1744號)第三條實施方式:“政府和社會資本合作模式主要包括特許經營和政府購買服務兩類。新建項目優先采用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)、設計-建設-融資-運營-移交(DBFOT)、建設-擁有-運營(BOO)等方式 。存量項目優先采用改建-運營-移交(ROT)方式........”因此,本項目在PPP模式運作方式的缺失,存在較大瑕疵,結合項目的招標文件的相關內容,本項目可以采用建設-運營-移交(BOT)或設計-建設-融資-運營-移交(DBFOT)方式,建議采用PPP+EPC方式。

      (五)土地綜合開發政策的合規性問題

      在港鐵模式的影響下,各地均在探索以公共交通為導向進行綜合開發,本項目亦存在該方面籠統的規定,但并不明確。對于土地綜合開發政策《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》(國辦發【2014】37號)中首次提出“支持新建鐵路場站與土地綜合開發項目統一聯建”,另《國家發改委關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》(發改基礎【2015】49號)也提出“創新投融資體制,實施軌道交通導向型土地綜合開發,吸引社會資本通過特許經營等多種形式參與建設和運營。”盡管上述政策在宏觀層面對于該種方式存在支持,但土地成片開發仍舊存在一定問題,另外在項目投資者與土地使用權人合并選擇上在實踐中亦存在一定問題。

      四、某地軌道項目采用PPP+EPC模式的優勢

      對于某地軌道項目模式的完善路徑,首先,該軌道交通項目具有一般意義上軌道交通項目普通存在的問題,即軌道交通項目屬于準公共產品,存在融資量大、施工難、運營技術要求高,財政缺口大,在軌道交通土地綜合開發中,涉及土地的相關政策不協調等問題;其次,該軌道交通項目在社會資本方由民營企業的介入及模式上具有一定意義的創新,一般來講,涉及軌道交通項目社會資本類型較為單一,民營企業介入較少;第三,該軌道交通項目同時存在自身的一定問題,包括是否符合PPP的運作模式等問題。為在一定意義上解決上述問題,筆者建議該項目采用采用PPP+EPC模式運作,該種運作模式對本項目具有如下運作方面的優勢:

      (一)本項目在PPP+EPC模式下,可以將PPP的融資模式與EPC工程項目總承包模式的優點結合起來,拓寬了融資渠道,能夠充分發揮總承包商的項目管理經驗,可以合理控制項目建設成本。同時在緩解建設壓力的基礎上,保證了項目的建設工期及質量,提供了建設效率,降低了社會資本方的投資風險。

      (二)本項目在PPP+EPC模式下,有助于優化項目的全過程管理。由于EPC模式可以將設計、采購、施工等都在一個項目部宏觀控制下完成,從管理體制上克服設計、采購、施工相互制約和脫節的矛盾,技術人員通過相互交流,使得設計更加易于施工操作,能夠充分發揮總承包和投資人的集成管理優勢,大大縮短了工程工期,降低了工程費用,工程也可以早日投產使用創造效益。

      (三)PPP+EPC模式,順應了當前工程建設市場和建設施工企業的需要,更有利于經濟效率的提高。在該模式下,由于EPC在建設施工、技術、運營管理等方面的相對優勢得以充分發揮。

      (四)PPP+EPC模式,有助于優化合作期內的風險管理。在科學設置相關機制的情況下,有助于使投資人主動承擔成本控制的風險,產生成本節約的動機。同時也有助于降低建設招投標和工程管理的質量、安全和廉政等全過程風險。

      (五)PPP+EPC模式,有助于提高項目落地成功率。投資人或其聯合體通過EPC方式參與項目建設,可獲得施工階段的利潤,降低單純投資帶來的風險,使項目投資股東各方在追求投資效益、控制成本、質量和工期目標方面趨于一致。

      (六)PPP+EPC模式避免“二次招標”,提高了項目的建設效率。根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條規定“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的可以不進行招標”。《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)第九條規定“對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目,已經依據政府采購法選定社會資本合作方的,合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的,按照條例第九條規定,合作方可以不再進行招標”。基于以上規定,一般認為PPP項目在通過招標方式確定的了具有相應設計、施工資質的社會投資人后,可以不需要重新招標,由具有相應資質的社會投資人直接與項目公司簽訂設計、施工合同。

      五、PPP+EPC模式下實施機構可能面臨的問題及風險

      (一)項目定義不準確

      PPP項目啟動的法定前提條件是項目可行性研究報告獲得批復,EPC的發包條件是“工程可行性研究報告獲得批準”或“初步設計文件獲得批準或者總體設計文件通過審查”。雖然二者在可研報告獲得批復后都可以啟動,實際上對可研報告深度的要求不同。在招標階段,實施機構對給出項目的預期目標,功能要求及設計標準,實施機構要對這些內容的準確性負責,如果這些內容存在錯誤、遺漏或不合理,在工程建設過程中實施機構不得不指令變更,由此引起投資額增大和工期延長將加大實施機構的責任。

      (二)工程建設及運營過程中的風險管理難度加大

      在工程建設及運營過程中,如果工程所在地的政策及國家層面有關法律法規發生變化,對承包人履行合同規定的義務產生影響,合同價格和工期可能會相應的發生變動。對于PPP項目,特別是軌道交通項目,項目的成功建設運營的關鍵在于項目的風險管理是否成功,由于PPP+EPC模式下項目的長期性、基礎設施項目的外部性和非競爭性,此類項目所面臨的風險因素及不確定性更加復雜,另外,我國正處于經濟結構及社會體制的轉型期,頻繁調整的政策法規和市場規范使得風險管理更加困難,因此風險管理的難度加大,項目的成功率降低。

      (三)選擇EPC承包商不當

      由于PPP+EPC項目一般投資額高,專業技術復雜,管理難度大,對EPC總承包商的綜合要求比較高,一旦所選擇的EPC承包商不能很好完成工程項目,將對實施的項目產生重大影響。需要實施機構加強對招標文件的分析,完善投標文件的編制等問題。

      結  語

      城市軌道交通PPP項目根據財政部第一批、第二批、第三批PPP示范項目的實施情況統計,軌道交通PPP項目落地率低。綜合考慮軌道交通PPP項目的投資額、實施情況等諸多因素,由于軌道交通PPP項目的投資規模大、復雜程度高、實施周期長、設計要求高等特點,PPP模式在發展到一定階段后遇到的困惑和瓶頸徘徊不前,PPP+EPC模式的應用正適應了目前的形勢,有了國家政策的保障。在我國社會體制深化改革的背景下,城市大型基礎設施項目建設需求持續增加,國務院以及住房城鄉建設部對工程總承包EPC模式的推廣和應用,PPP+EPC模式在基礎設施領域發揮的作用亦將越來越大。未來五到十年內,PPP+EPC也將是律師業務新的增長點。

      參考文獻:

      [1]城市基礎設施應用PPP+EPC模式研究  紀彥軍

      [2]PPP+EPC模式的實現路徑及相關思考   趙周杰

      [3]PPP+EPC模式在建設領域中的優勢和風險防范  雷群勇

      [4]PPP運作重點難點  曹珊

      [5]工程總承包項目招投標及發承包階段問題淺析  韓如波

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,軌道交通PPP,EPC+PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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