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      讀懂公立醫院項目PPP模式(下)

    1. 上海濟邦投資咨詢有限公司

      朱江林 高級經理

      游曉梅 深圳辦總經理助理

      五、核心醫療服務納入合作范圍的優勢及難以納入合作范圍的原因

       

      核心醫療服務通常包括臨床醫療服務和醫技服務等,是公立醫院提供公共醫療服務的最重要組成部分,也是公立醫院的收益來源。將核心醫療服務納入ppp項目合作范圍,有如下優勢:

      第一,有利于政府方對醫院提供的公共醫療服務進行整體考核。核心醫療服務、物業管理、后勤服務、商業資源開發、醫院投資建設等共同構成了醫療服務的供給。若對醫療服務供給進行整體考核,則有利于全面發揮社會資本方在醫療服務全領域及全生命周期方面的專業能力和經營效率優勢。

      第二,增加社會投資人回報,減小財政支付壓力。公立醫院的物業管理、后勤服務等方面運營維護的收益有限,通常需要政府對項目公司進行補貼。若將核心醫療服務納入項目的合作范圍,項目公司能夠通過提高經營效率,控制成本等方式,以合理的途徑獲得核心醫療部分的管理收益,有利于降低政府付費的金額。

      將核心醫療納入PPP項目合作范圍能夠進一步發揮ppp模式的優勢,提高公共醫療服務供給的質量。但是,受目前公立醫院的體制以及運營模式限制,將核心醫療服務納入PPP項目合作范圍也面臨著很多困難。目前,核心醫療服務難以納入合作范圍主要有以下原因:

      第一,公立醫院為非營利性醫療機構,當項目公司為非營利性機構時,才能直接介入公立醫院的臨床醫療服務。然而,非營利機構的利潤可用于自身發展,但不能向股東分紅,也不能將利潤轉移他處。這與社會資本方獲得合理回報的目的相沖突。

      第二,根據《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5號)規定,公立醫院為公益二類事業單位。因此,公立醫院的醫護人員大多為事業編制。如果項目公司介入核心醫療服務,則面臨醫護人員身份改變的問題。

      第三,公立醫院的資產均為國有資產,若PPP項目公司以特許經營的方式直接介入公立醫院運營,則需要對醫院的資產進行資產評估。而受公立醫院的信譽、服務等無形資產難以進行評估,市場上公立醫院收購案例的公開數據有限,因其非營利的屬性而無法進行分紅等因素的限制,成熟的估值方式難以應用于公立醫院估值。

      六、采用PPP模式的公立醫院項目案例分析

       

      近年來,在醫改政策的推動以及PPP模式廣泛應用的趨勢下,政府和社會資本方均在采用PPP模式進行公立醫院項目運作方面做了大量的探索,并形成了以公立醫院托管和公立醫院特許經營為代表的合作模式。

      公立醫院托管模式是將公立醫院交由專業醫院管理機構進行管理,由專業醫院管理機構向公立醫院進行管理輸出的合作模式,其核心要點如下:

      第一,保持公立醫院公益性。公立醫院的資產權屬和公益性不因醫院管理機構的介入而改變。公立醫院的結余收益僅能用于醫院自身發展。

      第二,改善公立醫院醫療設施。由醫院管理機構主導對醫院進行投資新建、改擴建或設備更新,改善醫院的醫療條件,提高醫療服務質量。

      第三,改革公立醫院運營機制。由醫院管理機構、公立醫院及政府部門共同建立醫院理事會或管委會,負責醫院的重大經營管理事項的決策。由醫院管理機構派駐團隊對公立醫院的整體運營進行管理。

      第四,解決公立醫院人員身份和待遇問題。醫院管理機構承諾公立醫院原有職工身份和待遇不變。

      第五,托管方獲取合理回報。醫院管理機構通過整合醫院供應鏈資源及向公立醫院收取一定比例的基于醫院的效益的管理費用作為經營回報。

      公立醫院特許經營模式是指公立醫院在保障資產、醫療質量安全且具備相應能力的條件下,經授權依規將公司醫院的品牌等無形資產以及技術、服務、管理等通過特許經營協議的形式提供給社會資本舉辦的醫療機構使用,在特定期限內以同意的經營、管理方式和服務流程、標準向社會提供健康服務,并向特許方支付費用(定義來源于北京市衛計委網站)。

      其核心要點如下:

      第一,公立醫院提供管理模式、服務規范及服務標準,通過公開途徑選擇的社會資本方在此標準框架下提供醫療服務。

      第二,社會資本方向公立醫院支付品牌費以及管理費。

      2016年初,北京市衛生和計劃生育委員會北京市財政局印發了《北京市公立醫院特許經營管理指南(試行)》規定,規范了公立醫院的特許經營的實施流程。

      公立醫院托管模式及公立醫院特許經營案例如下:

      案例1:鳳凰醫療集團醫院托管模式

      鳳凰醫療集團為國內知名社會資本辦醫企業,也是國際資本市場首家上市的中國醫院集團。鳳凰醫療集團有限公司積累了豐富的公立醫院改革經驗、醫院集團化管理經驗和醫療產業化發展經驗,并于2013年在香港聯交所主板上市。截止2016年7月,鳳凰醫療集團有限公司在京津冀地區投資管理著60家醫療機構,總開放床位約5780張。

      鳳凰醫療于2010年7月于門頭溝區政府簽訂了托管協議,在確保門頭溝醫院國有資產所有權不變,政府監管不變、職工身份不變、醫院名稱不變等前提下,通過對醫院進行固定資產投資的方式,換取醫院在一定期限的管理和運營權,收取基于運營業績的管理費以及獲取供應藥品、醫療及其和醫用耗材的收益。

      鳳凰醫療的管理費計算基準于2011年確定,自2011年至2015年每年增長一定額度。前5年管理費計算方式為:若扣除獎金之前的收支結余低于基準線,則基本管理費用等于收支結余的固定百分比乘以績效考核等級。若扣除獎金之前的收支結余高于該年的基準線,則該年的基本管理費等于該年的基準的固定百分比乘以績效考核等級,同時還能根據收支結余與基準線的差額及績效考核等級提取一定比例的獎金。績效考核等級由門頭溝區政府、門頭溝區醫院監事會及獨立評估機構的評估結果共同確定。

      門頭溝醫院理事會包括8名成員,鳳凰醫療集團和門頭溝區代表各4人,理事長有門頭溝區政府任命,執行理事由鳳凰醫療集團任命。理事會負責門頭溝區醫院的重要業務活動,如醫院年度預算、主要投資審批以及院長和管理層人員任命。每名理事成員有一票投票權,常規事項由理事會投票過半數同意確定,而審批發展計劃、投資、成立新科室及院長任命等須由理事會三分之二成員同意,并取得相關政府機構審批。

      在鳳凰醫療集團管理門頭溝醫院2年后,門診人次由34.1萬人次,增加至48.2萬人次,平均住院天數由15.5天減少到12.1天,住院手術次數由1,334加到2,642個,運營效益明顯提升。

      而鳳凰醫療集團也于2011年和2012年分別獲取了140萬元和540萬元的管理服務費及780萬元和3180萬元的供應鏈業務利潤。

      (注:請參見鳳凰醫療集團有限公司招股說明書)

      案例2:重慶萬家燕公司托管重慶市第七人民醫院

      2015年8月21日,重慶市萬家燕投資有限公司與重慶市第七人民醫院正式簽約,由重慶市萬家燕投資有限公司參與醫院經營,每年收取一定額度的托管費。托管期間,醫院的公益性質不改變,萬家燕公司并不持有醫院股權。人事方面采用“老人老辦法、新人新辦法”,現有職工的收入待遇、人事關系均不變,但未來可能在人才引進方面采取更靈活的機制和激勵方式。

      (注:請參見

      http://www.xinhuanet.com/local/2015-08/24/c_1116345260.htm)

      案例3:玉溪市兒童醫院建設PPP項目

      玉溪市兒童醫院建設PPP項目為第二批政府與社會資本合作示范項目。該項目由中標社會投資人與政府出資代表入股玉溪市兒童醫院管理有限公司,并由該管理公司隊進行醫院的投資、設計、建設、經營和移交。

      本項目合作期限為30年,建設期2年,經營期28年。在經營期內,市政府授予項目公司本項目的特許經營權,并由項目公司與兒童醫院簽署管理協議,對兒童醫院進行全面管理(包括但不限于醫療服務、物資采購、藥品采購、設備供應、后勤服務等),取得管理費收入等合理回報。經營期滿后,項目公司將項目資產無償移交給玉溪市政府或其指定機構。

      本項目通過合法采購程序確定北京信鵬醫療健康投資合伙企業(有限合伙)為中標社會投資人,并與社會投資人做出如下約定:

      第一,項目公司在不改變兒童醫院公益性質的前提下進行運營管理,并承諾院兒童醫院職工身份不變,且工資待遇不降低。

      第二,項目公司有權通過關聯公司管理兒童醫院藥品、耗材、設備供應鏈等事務,并推動該供應鏈公司成為玉溪市兒童醫院采購平臺。在政策允許的前提下,給予兒童醫院設備采購、藥品集耗材采購方面的自主權。

      第三,項目公司管理服務費為兒童醫院年度營業額*2%+兒童醫院年度凈結余*70%。

      (注:請參見財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫)

      案例4:新海淀區婦幼保健院特許經營

      2015年11月,首都醫療集團與北京市海淀區公共委、衛計委、海淀區婦幼保健院,在海淀區政府正式簽訂特許經營戰略合作框架協議,就四方合作在海淀北部新區共建“新海淀婦幼醫院”海淀婦幼報價員在不涉及存量產權、不改變原有醫院行政隸屬管理的前提下,授權首都醫療集團使用自身的品牌、人才、技術管理等資源。

      七、公立醫院PPP模式的實施方向的探索

       

      結合醫改的政策背景、《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法(草案)》的精神以及PPP模式實施的相關政策,在保證公立醫院公益性,不影響其承擔城鎮基本醫療衛生責任的基礎上,可結合區域醫療發展的現狀,在以下方向上進行探索:

      探索方向1:公立醫院新建/改擴建+公立醫院托管+區域性醫技中心

      在經濟較為發達的地區,可以探索在公立醫院新建或改擴建時,將醫學影像、檢驗、病理、血液凈化、消毒供應、自費藥品、醫療氣體供應等運營內容作為開發性資源,納入項目公司的合作合作范圍內。政府在政策上推動區域醫院內之間影像、檢驗等成果互認,的將項目公司打造成區域性的醫技服務中心,在提供專業化服務的同時,減少各醫院在醫技方面的重復投資,優化資源配置。項目公司提供的醫技服務收費可執行政府指導價格或在一定的價格區間范圍內由項目公司自主定價。同時,如果條件允許,也可考慮由項目公司派駐管理團隊托管公立醫院的臨床醫療服務。

      探索方向2:公立醫院新建/改擴建+醫院托管+新建營利性服務機構

      在高端醫療需求較為旺盛的區域,如果托管醫院的社會資本方具備優質的醫療資源,則可以在托管公立醫院的基礎上,由項目公司在公立醫院的預留用地或周邊建立營利性服務機構,經營健康管理、養老照護等經營性業務。在政策允許范圍內,項目公司也可考慮謹慎設立營利性醫療機構,通過注入優質醫生醫療設備資源、提供高端醫護服務以及專家醫生多點執業等方式,滿足高端醫療需求。從而形成基本醫療、高端醫療、健康服務、養老服務的全需求覆蓋的醫療機構。

      探索方向3:公立醫院新建/改擴建+多個公立醫院打包托管

      在基本醫療需求旺盛但醫療資源不夠發達,醫院管理不夠規范,財政支付能力較弱的區域,可以考慮將多個公立醫院的新建、改擴建及運營托管一并委托給社會資本方,發揮社會資本方的資金、管理經驗和資源導入優勢的同時,增強區域醫療服務的資源整合和協同能力,提高醫療服務質量,減少重復投資建設。

      探索方向4:公立醫院特許經營

      在公立醫院醫療資源豐富,且需就醫需求旺盛的大規模城市,可以進一步探索公立醫院特許經營的模式。將公立醫院在品牌、人才、管理等方面的優勢以及社會資本方在資金、經營模式等方面的優勢結合起來,為公眾提供優質的醫療服務。

      操作路徑:

      結合現有較為成熟的醫院托管的模式以及PPP項目的運作模式,可在公立醫院新建或改擴建PPP項目實施方案中對項目投融資、建設、項目公司的經營范圍、醫院托管方案、回報機制以及績效考核等內容進行詳細描述,在財務測算中考慮醫院托管的服務費、物業經營性收益、醫技服務的收益、營利性醫療機構的收益,并對項目的全部經營內容進行績效考核,政府根據績效考核結結果支付費用。為達到項目公司盈利但不暴利,鼓勵項目公司積極開展經營活動的目的,可對項目公司設置超額收益分享或收益上限等機制。

      在采購過程中,可將可用性服務費相關的標的(如建安費用下浮率、收益率)、運營服務費相關標的、以及醫院托管費用、開發性資源收益(如醫技中心、營利性服務機構及營利性醫療機構收益)等相關標的作為投標的競爭標的,篩選符合要求的專業醫療機構、醫院管理機構或其與建設及物業管理公司組成的聯合體作為社會資本方參與投標。

      公立醫院特許經營模式可參照《北京市公立醫院特許經營管理指南(試行)》中的操作流程,公立醫院開展編制特許經營申請、編制可行性研究報告、服務標準規范等文件,聘請專業機構進行進行無形資產評估等工作,并通過公開渠道選定特許經營方。在取得同級衛生部門及財政部門核準后,方可進行特許經營權授予。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,醫院PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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