<sup id="yf3hb"><meter id="yf3hb"></meter></sup>
<code id="yf3hb"><object id="yf3hb"></object></code>
<meter id="yf3hb"></meter>

  • <tt id="yf3hb"></tt>
    <tt id="yf3hb"><pre id="yf3hb"><meter id="yf3hb"></meter></pre></tt>

    <var id="yf3hb"></var>

      <output id="yf3hb"></output>
      首頁 行業資訊 PPP論壇 PPP學院 活動沙龍 綜合服務 關于我們 大數據 項目庫 注冊 登錄
      中國PPP門戶網_PPP模式_PPP行業_PPP資訊_PPP咨詢_PPP大數據_ppp項目_PPP培訓_PPP案例_PPP導航_PPP專家_PPP全程一站式服務

      PPP+EPC模式在特色小鎮項目中的應用前景分析

    1. 作者簡介

       

      左華衡  上海建緯(長沙)律師事務所專職律師,業務總監,法律碩士。曾從事教學、法院審判并擔任庭長多年。擅長指導和處理建設工程房地產、公司治理、投融資以及政府(企業)法律顧問等訴訟與非訴訟法律服務。

       

      特色小鎮既不是我們平常所說的行政區劃中鄉鎮的鎮(建制鎮),也不是我們平常所說的工業園區、開發區、風景名勝區的區,而是一個具有一定特色的小地域。特色小鎮建設對新城鎮建設、新農村建設特別是鄉村全面振興戰略的實施有著重大的現實意義。因此,特色小鎮不是建設不建設問題,而是怎樣建設問題。怎樣建設特色小鎮?采用政府和社會資本合作(ppp模式),同時ppp項目采用工程總承包EPC模式,于是就有了PPP+EPC模式建設特色小鎮前景分析以及應注意的事項,從而引導社會資本與政府合作,進行特色小鎮建設,為鄉村全面振興助力和錦上添花!

       

      一、什么是特色小鎮?建設特色小鎮的重大意義

      (一)什么是特色小鎮

      2016年國家發改委《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》(發改規劃[2016]2125號)中提出特色小(城)鎮概念,指出特色小(城)鎮包括特色小鎮與特色小城鎮兩種形態。并分別對特色小鎮和特色小城鎮進行了解釋,指出特色小鎮主要指聚焦特色產業和新興產業,集聚發展要素,不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。特色小城鎮是指以傳統行政區劃為單元,特色產業鮮明、具有一定人口和經濟規模的建制鎮。

      2016年7月1日住房城鄉建設部國家發展改革委財政部發出《關于開展特色小鎮培育工作的通知》提出到2020年,培育1000個左右特色小鎮。2016年8月3日,住房和城鄉建設部村鎮建設司發出《關于做好2016年特色小鎮推薦工作的通知》,下達各省特色小鎮推薦名額。2016年10月13日中央財經領導小組辦公室、國家發展改革委、住房城鄉建設部在浙江杭州召開的特色小(城)鎮建設經驗交流會,住房城鄉建設部同期公布北京市房山區長溝鎮等127個鎮為第一批中國特色小鎮。2017年5月26日中華人民共和國住房和城鄉建設部辦公廳發布《關于做好第二批全國特色小鎮推薦工作的通知》向32個省市自治區分配第二批300個特色小鎮的推薦工作。

      (二)建設特色小鎮的重大意義

      1、特色小鎮建設是加快新型城鎮化建設的有效路徑。2014年3月16日黨中央國務院公布了我國《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》(下稱《新城鎮化規劃》)指出“推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務“三農”相結合。大城市周邊的重點鎮,要加強與城市發展的統籌規劃與功能配套,逐步發展成為衛星城。具有特色資源、區位優勢的小城鎮,要通過規劃引導、市場運作,培育成為文化旅游、商貿物流、資源加工、交通樞紐等專業特色鎮。遠離中心城市的小城鎮和林場、農場等,要完善基礎設施和公共服務,發展成為服務農村、帶動周邊的綜合性小城鎮。”《新城鎮化規劃》指出“科學編制縣域村鎮體系規劃和鎮、鄉、村莊規劃,建設各具特色的美麗鄉村。

      2、特色小鎮建設是推動社會主義新農村建設的有效路徑。對于鄉村建設,《新城鎮化規劃》指出“科學編制縣域村鎮體系規劃和鎮、鄉、村莊規劃,建設各具特色的美麗鄉村。按照發展中心村、保護特色村、整治空心村的要求,在尊重農民意愿的基礎上,科學引導農村住宅和居民點建設,方便農民生產生活。在提升自然村落功能基礎上,保持鄉村風貌、民族文化和地域文化特色,保護有歷史、藝術、科學價值的傳統村落、少數民族特色村寨和民居。”國家發改委在2016年《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》中也指出,特色小(城)鎮建設有利于充分發揮城鎮化對新農村建設的輻射帶動作用。小城鎮、小鎮和美麗鄉村建設是我們國家新型城鎮化、城鄉一體化建設的重大戰略;特色小鎮建設作為加快小城鎮、小鎮和美麗鄉村、新農村建設的有效路徑,是我們國家新型城鎮化、城鄉一體化建設的一項引領性基本的戰略部署。因此,我們可以用特色小鎮的星星之火去燎原我們的小城鎮、小鎮、新農村、美麗鄉村建設,從而實現新型城鎮化、城鄉一體化、城鄉共同發展的戰略目標。

      3、特色小鎮建設有助于實現鄉村全面振興,為鄉村全面振興錦上添花。中國小城鎮、小鎮和鄉村發展了,中國就更發展了;中國小城鎮、小鎮和鄉村美了,中國就更美了;中國小城鎮、小鎮和鄉村富強了,中國的農民、農村自然富強了;中國農民、農村富強了,中國就更富強了。為此,十九大后改革開放以來第20個、新世紀以來第15個指導“三農”工作的中央一號文件,即2018中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》,對實施鄉村振興戰略進行了全面部署。指出實施鄉村振興戰略的目標任務:到2020年,鄉村振興取得重要進展,制度框架和政策體系基本形成;到2035年,鄉村振興取得決定性進展,農業農村現代化基本實現;到2050年,鄉村全面振興,農業強、農村美、農民富全面實現。特色小鎮建設無疑有助于實現鄉村全面振興,為鄉村全面振興錦上添花。鄉村的全面振興,才是中華民族的偉大復興。

      二、政府與社會資本合作(PPP模式)建設特色小鎮是經濟社會發展的必然要求。

      1、政府與社會資本合作(Public-Private Partnership,簡稱PPP模式)是經濟社會發展的必然要求,是政府和社會資本、社會公眾共同的需求。經過改革開放幾十年的發展,我們國家經濟社會得到了長足的發展,政府的建設需求特別是大量的大型基礎設施和公共服務領域的建設需求很大;民間資本得到了長足發展,投資需求越來越大;人民群眾對美好生活的向往和對生活質量的追求越來越迫切。因此,政府、社會資本和社會公眾有著合作的共同需求:政府要進行基礎設施和在能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務領域加強建設和提質改造,以滿足人民群眾日益增長的物質和文化需求,提高人民群眾生活質量和幸福指數。但缺乏資金、缺乏具體項目的建設管理經營維護經驗,政府債務的額度限制(政府不能再像以前那樣無限制地舉債,有人說國家關了政府亂舉債的大門)。社會資本方有資金、有具體項目的建設管理經營維護經驗,需要投資,但缺乏項目。社會公眾對現有的基礎設施和公共服務領域建設項目要求提質量改造和新建擴建,越來越要求高質量的基礎設施和公共服務,提高生活質量和幸福指數。政府與社會資本從主觀上和客觀上都需要合作,于是就有了Public-Private Partnership,就有了PPP,即政府Public一個P,社會資本Private一個P,兩者合作Partnership一個P,簡稱PPP或3P。因此,有人[1]說PPP模式是新形勢下與地方債和諧共生,它們是兩條共生的平行線,各自解決各自的問題,服務的則是同一個目標,那就是經濟的平穩增長、人民生活條件的逐步提高。在目前復雜多變的國際國內經濟局勢下,在目前房地產泡沫、地方債危機、經濟增長放緩的三座經濟大山的壓迫下,必須兩手抓:一手抓地方債務清理,避免系統性風險的發生;另一方面抓好PPP項目,擴大基建投資的同時,穩定企業生產性投資……如果政府與社會資本合作成功,那么就實現了政府Public、社會資本private、社會公眾People三方共贏,這才是國家提倡的政府和社會資本合作真正意義上的PPP、更深層次的PPP。Public-Private Partnership是表面上的PPP,Public、private、People中三個P,才是實質的PPP。

      十八大后深化改革推動著PPP的大力發展,把政府和社會資本緊密地結合起來,取得了豐碩的成果。據財政部政府和社會資本合作中心官網統計:2017年,全國PPP綜合信息平臺管理庫項目7,137個、投資額10.8萬億元,與2016年相比,同比凈增項目2,864個、投資額4.0萬億元。

      2、特色小鎮建設更需要政府和社會資本合作。因為特色小鎮位于農村,縣級政府是特色小鎮建設的責任主體,鄉鎮政府是特色小鎮建設的實施主體,這些地方政府缺乏資金、缺乏具體項目的建設管理經營維護經驗、舉債更難,更需要與社會資本合作。而城市建設中,基礎設施與公共服務領域的建設項目因其體量大、項目數量少,因此,對城市中的大的社會資本方需求較大,對城市中小社會資本方的需求較少,而眾多特色小鎮的建設、加上十九大后的鄉村全面振興戰略的實施,不僅對城市中大的社會資本方需求大,而且對城市中小社會資本方以及縣城、鄉鎮本土社會資本方的需求更大。在特色小鎮建設過程中,政府財政投入在特色小鎮的融資渠道中起著引導和牽頭作用,但是隨著政府負債規模的限制,以財政性撥款持續支持特色小鎮的發展是不現實的。因此,各級地方政府都在積極尋求發揮財政投資的“杠桿作用”,通過貼息、信貸、減稅和PPP模式等方式來吸引社會資本,使社會資本發揮“主體作用”參與特色小鎮的建設和投資。我國農村幅員遼闊,小城鎮、特色小鎮、小鎮、美麗鄉村建設大有社會資本的用武之地。

      3、PPP模式不僅是一種融資模式更是一種管理模式,能夠提高特色小鎮建設與運營的質量和效益,能促進地方政府治理體系和治理能力現代化。PPP項目的收益來源只有兩種,一是使用者付費,二是政府付費。如果不能向使用者收費,必然要通過政府付費實現項目收益。例如,一個特色小鎮的環鎮路建設,過去通過采用BT的方式,由建設者交付之日起政府支付40%,接下來的兩年分別支付30%,簡稱“433”。如果將其設計成PPP模式。地方政府首先選擇一個合作伙伴,并設立一個項目公司,由項目公司負責該環鎮路建設,完工后并不立即移交給政府,后續維護管理工作仍然由項目公司負責實施,政府根據其維護質量支付費用,同時,將原來三年支付的工程費用也將延長到30年,30年之后再無償移交給政府。在這種制度安排下,企業為了實現收益最大化,企業會盡可能減少維護費用支出,從而增加收益,但又不得不達到合同所要求的基本標準,此時,企業為了獲得收益最大化,唯一能做到的是提高項目建設質量,以盡量減少后期的維護成本,決不會建設成一個三年一小修、五年一大修、十年一重修的項目。同時,項目公司會請專業的綠化隊伍負責道路兩邊的綠化等日常維護工作,只有專業化才能提高運營管理效率,實現投資收益最大化。通過這樣的制度安排,首先,項目質量得到了保障;其次,財政支出壓力大幅度下降;第三,政府也會大量減少財政供養人員。這也是PPP模式的生命力所在。所以,有人說國家限制地方政府舉債給政府關了一扇門,但卻引導政府與社會資本合作給政府開了一扇窗。第四,PPP模式有助于提高政府治理能力和治理系統現代化的建設。PPP項目從項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交等五個階段,每一階段都無不需要政府的高效的管理。政府通過一個個PPP項目的實踐,將極大地提升自己社會基礎設施與公共服務領域項目建設、管理與使用的治理能力和治理體系現代化程度。因此,PPP模式更符合市場化的特點,提高資本利用的效率,對政府治理能力和治理體系的現代化和改善民生具有巨大的推動作用。

      三、PPP模式下融合EPC即PPP+EPC更能在特色小鎮建設中具有廣闊的發展前景

      (一)PPP模式的特點與EPC模式的優勢決定著他們有著門當戶對的天然姻緣關系

      1、PPP模式的三大特點,決定著政府與社會資本在PPP項目中的必須長期經營、長期合作。

      PPP合作的“伙伴關系、利益共享、風險共擔”三大特征,決定了PPP項目中政府與社會資本方的長期合作,決定了PPP項目前期建設除了符合工程起碼的安全、質量要求外,還要符合PPP項目后期的營運要求,PPP模式中有很多運作模式,比如建造、運營、移交(BOT),建造、擁有、運營、移交(BOOT),移交、運營、移交(TOT),重構、運營、移交(ROT)等,但每個運作模式都有一個長期(10-30年)的經營(Operate)合作,如果沒有這個經營(O)就是偽PPP,比如BT模式因為沒有長期的經營合作,所以它就不是PPP模式。因此,我們可以說如果這個項目政府與社會資本方不進行長期營運合作,那么這個項目就不能叫PPP項目。如果這個項目建成后由于項目建設存在問題導致政府和社會資本不能進行或不能很好地進行長期營運合作,那么這個項目就不是成功的PPP項目。比如說北京奧運會鳥巢就不是一個成功的PPP項目,因為政府和社會資本方在奧運會結束后不久就解除了PPP項目合同,分道揚鑣。政府與社會資本不能長期經營合作的原因參見下文的有關陳述。

      2、工程總承包EPC模式能將項目建設與后期的營運統籌兼顧,這是PPP項目建設最大的渴求

      有人[2]將EPC模式與傳統的承包管理模式相比,列舉出下列一些優勢:

      一是交易費用更低。與傳統的招標模式相比,EPC總承包模式應用了一次集中招標的方式,使得反復招標的環節得到化簡,降低了其中的交易費用。另外,EPC總承包中對于項目的設計、采購以及施工等環節進行全面的管理,使得企業的承包成本得到一定的降低,也從一個方面降低了交易費用。

      二是工程建設周期縮短。傳統的承包管理模式中,項目的設計、采購、施工等環節需要按照一定的先后順序完成,而一旦采取EPC總承包的方式,其設計、采購與施工等各個環節可以交叉開展和實施,且均由總承包企業負責完成,使得總承包企業與分包企業之間的協調更加有效,從而有效縮短施工周期。

      三是項目實施中各環節的沖突容易消除。EPC總承包模式中使得項目的設計與施工之間的聯系更加密切,從而使得施工設計方案中的技術性、實用性與安全性之間存在的沖突容易被合理消除,設計環節與采購過程相協調,從而使得采購成本得到一定的降低。另外,EPC總承包模式將項目的設計、采購、施工等環節相互結合,使得其中的中間環節被省略,使得工程項目能夠有效運行,提高了施工效率。

      四是降低業主的風險。與傳統的承包管理方式相比,EPC總承包模式中,其建設風險將由總承包企業來承擔,業主不再承擔其中的風險,就相當于將工程建設的風險全部轉移給承包企業。EPC總承包形式下,總承包商需要對工程項目的設計、采購與施工等風險的承擔,使得業主的工程建設風險得到很大降低。因此,工程總承包EPC模式能夠充分體現設計、采購、施工的深度融合。設計、采購、施工都屬于工程總承包單位的承包范圍,工程總承包單位可以對整個項目進行總集成、總協調、總管控。而且還能分階段設計、施工、采購的融合交叉,有助于節約工期、成本控制,有利于工程質量管理。因此,工程總承包一般具有“包投資、包工期、包質量、包安全、包形成生產能力”的“五包”特點。工程總承包的這些特點正好能夠最大限度地滿足PPP項目的建設與營運相協調的渴求。整個項目建設中始終保持設計、采購、施工與項目的目標相一致,項目建設完成后能夠達到項目的建設目標,能夠滿足后期的營運。當然,如果項目前期的設計、采購、施工盡管是采取工程總承包EPC模式,但其設計、采購、施工中一項或幾項不能與后期的營運想銜接、相配套,甚至出現相脫節,那后期的營運就困難重重或基本無法營運。當然,如果不是采取EPC工程總承包,而是設計、采購、施工分別承包,勢必出現傳統的工程建設“鐵路警察各管一段”情形,容易發生各階段脫節甚至發生種種糾紛(包括索賠),PPP項目的整體營運性能差甚至不能達到預期的營運目標。因此,要保障PPP項目建設符合設計要求,滿足后期的營運,符合業主的功能需求,不僅要采用工程總承包EPC模式,而且EPC模式還要貨真價實,真正做到設計、采購、施工深度的融合,才能使工程總承包EPC模式將項目建設與后期的營運統籌兼顧起來,滿足PPP項目的建設目標。

      因此,筆者認為解決PPP項目建設與后期營運銜接最好的辦法就是對PPP項目采用工程總承包EPC模式。實施EPC工程總承包方式,不但為工程建設的各環節之間的融合與協調帶來很大的便利,促進工程質量的提升、工期的縮短,還可以降低業主的建設風險,使得承包商的管理更加有效。這對于我國工程項目建設的健康發展具有十分重要的意義。也是PPP項目最為渴望的工程建設模式。

      3、實踐中PPP項目不采用工程總承包EPC模式造成的失敗比比皆是

      在此,筆者僅以我國奧運會項目鳥巢建設為例[3],說明PPP模式中沒有采用工程總承包EPC模式所帶來的后患。鳥巢是一個PPP項目,是北京市政府與社會資本方(中國中信集團聯合體)合作建造起來的。雖然項目是建起來了,而且還出色地舉辦了奧運會賽事。但鳥巢PPP項目合同最終還是被終止,從而宣布鳥巢BOT模式的失敗。其失敗的表現與原因主要是:其一,最大的失敗就是項目后期的營運的失敗。主要原因就是鳥巢項目在設計上沒有留下未來經營的空間、接口,使項目應有的商業潛質不能夠充分發揮出來,形成經濟效益。鳥巢項目開一次奧運會不是唯一目的,開奧運會只是眼前目的,后期目的是充分利用這個場館為社會創造財富,奧運會后鳥巢項目的商業營運將成為主導。因此,項目的設計以及設計的修改都要圍繞這些目的進行整體考量。當然,工程的施工與采購也應該為實現這些目的服務。然而,鳥巢設計變更隨意性大,脫離這些目的,比如將項目的2000個停車位改為1000個,縮減50%。停車位多意味著可容納的人流量大,在項目進行營運階段后,項目的營運收入就取決于人流量,砍掉停車場就相當于斷掉了客流量。鳥巢原設計含有全國唯一一個十萬人體育場閉合頂蓋,這個設計對開發鳥巢項目的旅游無疑是極為優質的資源。但建造過程中政府方面調整了設計方案取消了這一標志性設計。這些設計重大變更,基本表明政府對鳥巢的定位發生了變化,要鳥巢項目按照PPP項目合同約定,以自身的營運收益覆蓋投資人成本,已經成為一件不可能事件。因此,我們可以說要么鳥巢的設計沒有考慮后期的營運,要么說建設中的設計變更沒有考慮后期的營運,總之,就是設計、建造與后期的營運脫節。其次,鳥巢項目建設的成本未能得到很好的控制。比如由于設計變更,其鋼結構用鋼量比原來減少了約22%,工程造價卻上升了14.5%。如果采用EPC模式工程總承包固定總價的計價慣例,就能有效控制和避免傳統設計、施工分離模式下的“三超”問題,即結算超預算、預算超概算、概算超估算。

      通過上述正反兩方面的論述,我們可以說EPC工程總承包模式能夠最大限度地滿足PPP項目的建設和后期的營運。PPP項目的建設與后期的營運也需要工程總承包EPC模式來完成PPP項目的設計、采購與施工,而且還要是貨真價實的工程總承包EPC模式來完成PPP項目的設計、采購與施工。鳥巢項目政府從一開始就將項目的設計與營運分離進行招標,就注定了這個項目采用PPP模式是必然要失敗的。因此,PPP項目采用工程總承包EPC模式將具有其客觀必然性,PPP+EPC有必然的姻緣性。

      (二)特色小鎮項目建設采用工程總承包EPC模式有著更大的空間

      1、實踐中特色小鎮建設已經廣泛應用工程總承包EPC模式

      許多項目在招標文件中就明確規定特色小鎮項目建設要求采用工程總承包。比如,中國招標網上公布的青島市黃島區王臺鎮人民政府2017年王臺特色小鎮項目招標文件就明確規定該工程采用工程總承包(EPC)模式。

      2、特色小鎮的大設計體系更讓工程總承包EPC模式設計、采購與施工一體化設計的優勢完美地充分地凸顯出來。

      特色小鎮該如何構建,其根本訴求是什么,未來的發展方向又是什么,以及開發模式,運營方式等等的諸多問題,都是目前很多機構和公司在熱烈討論的問題。其目的就是構建一套區域品牌建設的大設計體系,從普遍規律層面對特色小鎮的建設起到一定的指導作用。特色小鎮的設計,是大設計思維的系統應用。總結一下特色小鎮的大設計項目就有如下幾十種:品牌戰略設計、功能業態設計、交互體驗設計、開發模式設計、運營模式設計、資本模式設計、自然環境設計、交通組織設計、園林綠化設計、燈光設計、景觀設計、形象標識、規劃設計、建筑設計、室內空間設計、影音設計、平面設計、特色產品設計、產業品牌升級設計、媒體宣傳設計、配飾設計、基礎設施設計、消費流程設計、藝術品味設計……以上設計應該彼此相互統一融入小鎮開發的始終,融入建設,運營和推廣之中,只有這樣,才能形成一個神行氣貌兼備的品牌生命體[4]。特色小鎮上述設計大體系,正是工程總承包EPC模式中設計優勢的絕佳表現。相對傳統的工程承包而言,設計在工程總承包EPC模式中起著主體和統帥作用,設計、采購與施工的充分融合是EPC工程總承包模式中最突出的優勢之一,是對總承包企業的現有資源充分利用的基礎上,將外部的被動控制轉為內部的主動溝通方式,使得各環節與部門之間的相互協調,共同進步,發揮三個環節的優勢,實現優勢互補,并將工作實施中的盲區進行消滅,細化管理層次,使得施工管理與施工效率得到最大的提高。由于采用工程總承包EPC模式,所以,整個工程建設與管理能夠統一、協調,在建設與管理中,設計、采購人員能夠對施工人員提出的意見采取積極聽取和采用的態度,能夠將先進的技術、工藝與材料充分應用于施工,減少后期施工的操作負擔,從而縮短施工工期,減少施工變化與索賠事故的發生,提高我國工程項目建設的效率[5],最大限度地避免了“設計的可施工性差或不可施工性”以及設計與采購以及后期的營運的脫節。

      所以雖不能說,PPP模式是“順EPC者昌,逆EPC者亡”,但我們完全可以說PPP+EPC的融合特別是在建設特色小鎮領域的融合有著廣闊的前景和巨大的發展空間。

      (三)采用工程總承包EPC模式應該注意的事項

      盡管工程總承包EPC模式有除上述諸多優勢,但我們采用該模式時也應該注意以下幾個主要方面問題,特別是特色小鎮PPP項目建設中,采用工程總承包EPC更是要注意之,因為特色小鎮建設在新型城鎮化建設、新時代鄉村全面振興等方面有著巨大的積極作用。作用大,責任也就大,失誤或失敗的損失也就大。因此,更要謹慎之。

      1、要注意EPC工程總承包項目的適用范圍,防止盲目推行工程總承包,導致市場管理混亂和發承包權利義務不對等。

      目前建筑業深化改革大力推進裝配式建筑和BIM(建筑信息模型技術),因裝配式建筑的標準化程度較高,BIM技術貫穿整個建設流程,通過工程總承包方式能夠充分體現設計、采購、施工的深度融合,更好控制投資成本和保證工程質量、安全。

      同時,考慮到國內房建和市政項目的工程總承包單位的管理模式,還處于傳統施工總承包逐漸向工程總承包轉型期間,為了避免在不了解工程總承包核心特征和風險管理的情況下,盲目推行工程總承包,導致市場管理混亂和發承包權利義務不對等,對此,《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》(征求意見稿)(下稱《管理辦法》)特別強調對建設范圍、建設規模、建設標準、功能需求不明確等前期條件不充分的項目不宜采用工程總承包方式。特別在PPP+EPC模式先要完成項目前期立項審批手續,確定項目建設的邊界條件,確定政府對于項目的預期訴求。需要完成項目PPP模式的論證報告,以及政府的相關法律政策程序。在這些前提條件下,才能進行PPP+EPC模式。也就是說,既要符合PPP項目條件又要符合工程總承包EPC模式的條件,PPP+EPC模式才能很好地結合。

      2、要強化工程總承包單位應建立具備工程總承包管理能力的組織機構,真正實現工程總承包的總集成、總協調、總管控。

      《管理辦法》征求意見稿第十九條規定:工程總承包單位應當建立與工程總承包相適應的組織機構和管理制度,形成項目設計管理、采購管理、施工管理、試運行以及質量、安全、工期、造價等工程總承包綜合管理能力。

      目前房屋建筑和市政行業從事工程總承包的企業,大多數還是沿用之前的設計或施工分階段的管理體系,沒有工程總承包的特定組織機構,不能有效發揮工程總承包的設計施工采購深度融合優勢,甚至因為機構設置、人員配置、管理體系等不科學、不合理或缺失導致項目管理出現嚴重問題。

      震驚國內的11·24江西豐城發電廠三期擴建工程冷卻塔施工平臺坍塌特別重大事故,國務院事故調查組在有關單位責任認定中就指出,工程總承包單位存在管理意識薄弱、管理機制不健全、管理制度流于形式、管理人員無證上崗等管理體系建設的問題。

      所以強調工程總承包相應組織機構的建立,將大大有助于加快傳統的設計和施工企業向工程公司轉型,真正實現工程總承包的總集成、總協調、總管控。工程總承包EPC模式既是一種建設模式,更是一種管理模式。一定程度上,管理和營運比建設更重要。“打江山容易保江山難”也說明了類似的道理。

      3、要明確工程總承包EPC模式中發承包雙方風險分配的原則。

      《管理辦法》征求意見稿第十六條對發承包雙方的風險如何分配做出了指導性規定,發包方承擔項目建設范圍、規模、標準、功能需求、工期、質量等調整的風險,法律法規變化、難以預見的不利地質條件、不可抗力,雙方合同約定的主材市場價格變化等風險由發包方承擔。其他風險由發承包雙方依據項目情況協商分配。

      現行工程總承包的法律法規缺乏對工程總承包發承包雙方的風險分配的指導性規定,目前僅交通運輸部的部門規章《公路工程設計施工總承包管理辦法》,上海、湖南等地方規定中有所涉及。由于缺乏風險分配的相應規范,實踐中往往出現本應由發包人承擔的風險轉移給工程總承包商,極大增加了工程總承包商項目的實施風險。

      《管理辦法》規定了雙方的風險分配原則,有利于規范工程總承包雙方的權利義務,減少變更或索賠過程中的糾紛,促進工程總承包模式的健康發展。同時《管理辦法》借鑒了FIDIC國際慣例,鼓勵發承包雙方合同中建立互為擔保制度,便于市場主體利益受到損害時的及時和有效救濟。

      4、要注意PPP+EPC模式需要采用采購法中的采購方式通過招標的方式,選擇社會資本方,同時中標的社會資本方具備項目建設的資質要求。

      但是,我國EPC項目市場準入條件模糊[6]。關于EPC項目承接資質,國家沒有法律法規層面的明文規定,只是在《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》建市[2003]30號文中有這樣描述:“鼓勵具有工程勘察、設計或施工總承包資質的勘察、設計和施工企業,通過改造和重組,建立與工程總承包業務相適應的組織機構、項目管理體系,充實項目管理專業人員,提高融資能力,發展成為具有設計、采購、施工(施工管理)綜合功能的工程公司,在其勘察、設計或施工總承包資質等級許可的工程項目范圍內開展工程總承包業務”。建設部辦公廳在建辦市函[2003]573號《關于工程總承包市場準入問題的復函》中也指出“具有工程勘察、設計或施工總承包資質的企業可以在其資質等級許可的工程項目范圍內開展工程總承包業務”。《管理辦法》第十一條用三款作了專門的規定:

      第一款 工程總承包單位應當具有與工程規模相適應的工程設計資質(僅具有建筑工程設計事務所資質除外)或者施工總承包資質,相應的財務、風險承擔能力,同時具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業人員,以及與發包工程相類似的工程業績。

      第二款 工程總承包單位不得是工程總承項目的代建單位、項目管理單位、監理單位、造價咨詢單位、招標代理單位,也不得是與上述單位有利害關系的關聯單位。

      第三款 招標人公開發包前完成的可行性研究報告、勘察設計文件的,發包前的可行性研究報告編制單位、勘察設計文件編制單位可以參與工程總承包項目的投標。

       

      導致EPC市場準入混亂的原因是由于不同專業類別的資質等級要求和項目規模劃分不盡相同。為確保EPC建設模式穩定健康發展,需要主管部門以法律法規形式明確和細化市場準入條件。例如,設計企業開展總承包業務,在設計和調試試運行方面是強項,但是施工階段是其薄弱環節,如果簡單的認為具有設計甲級資質就可以承擔該類別的所有工程,未免有些以偏蓋全,雖然施工內容一般會分包給有相應資質的施工單位,如果規定投標人具有設計甲級資質外,還需有一定數量的一級建造師等就可以有效提高和保障施工階段的管理水平。工程總承包企業開展工程總承包業務時,應具有與工程總承包業務相適應的組織機構、項目管理體系和項目管理專業人員。

      建議主管部門加快研究制定EPC工程建設企業資質標準和管理規定,取消部分資質類別設置,合并業務范圍相近的企業資質,合理設置資質標準條件,注重對企業、人員信用狀況、質量安全等指標的考核,強化資質審批后的動態監管。

      5、采用社會資本方聯合體形式的,聯合體內應避免不出股權資金而成為股東的行為,這種行為會導致部分聯合體股東在項目建設期內,存在規避招標的嫌疑[7]。

      6、此外,還要正確區分工程總承包EPC模式中各種具體的操作模式以及工程總承包模式與施工總承包模式的區別。

      工程總承包EPC模式的類型[8]:DB(設計—建造總承包)、LSTK(交鑰匙總承包)、DC(設計—施工總承包)、EP(設計—采購總承包)、EPC(設計—采購—施工總承包)、EPCm(設計—采購—施工管理總承包)、EPCs(設計—采購—施工監理總承包)、EPCa(設計—采購—施工咨詢總承包)、E+PC(設計—采購、施工總承包)、EP+C(設計、采購—施工總承包)、E+P+C(業主負責制,常用于亞行、世行等貸款項目)。同時,需要注意的是,DB,DC等模式是工程總承包范圍內的承包模式,需要與傳統的施工總承包模式下的分體模式的設計與施工總承包模式進行區分。限于篇幅,上述的區別與區分等不再贅述。

      特色小鎮的建設不容置否,政府和社會資本合作建設特色小鎮也不容置否,PPP+EPC模式在建設特色小鎮中有著廣闊的發展前景也不容置否。只要我們在采用PPP模式進行特色小鎮建設中嚴格按照PPP項目的功能要求和PPP項目工程總承包EPC模式的要求,充分發揮他們的優勢,切實注意特色小鎮PPP項目中采用工程總承包EPC模式上述應注意的主要問題,特色小鎮PPP項目的建設必將取得建設和后期的營運系統性、一體化的成功;必將出現政府、社會資本方、社會公眾三贏的局面;必將讓特色小鎮建設為新時代鄉村全面振興助力添彩;必將讓PPP+EPC模式在特色小鎮建設中凸顯出巨大的發展空間。

      參考文獻:

      [1]曹珊著:《PPP運作重點難點與典型案例解讀》,法律出版社,2018年1月第1版,第144頁,第145頁。

      [2]淺談EPC工程總承包的優勢http://www.fx361.com/page/2017/1104/2451064.shtml

      [3]孫潔易斌劉薇著:《政府和社會資本合作(PPP)案例法律分析》,中國財政經濟出版社,2017年9月第1版,第124頁,第125頁。

      [4]特色小鎮的大設計思考

      https://baijiahao.baidu.com/s?id=1567737832232246&wfr=spider&for=pc

      [5]淺談EPC工程總承包的優勢http://www.fx361.com/page/2017/1104/2451064.shtml

      [6]國內EPC總承包建設模式的16大痛點——某設計院運行情況剖析http://www.360doc.com/content/18/0214/21/12529559_730005879.shtml

      [7]中建政研:EPC+PPP與PPP+EPC模式的實踐環境_搜狐財經_搜狐網http://www.sohu.com/a/199886352_332398

      [8]王慶主編:《PPP財稅處理實操指南》,中國市場出版社,2017年7月第1版,第123頁。

       

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,特色小鎮PPP,PPP+EPC

      責任編輯:中國PPP門戶網

    3. 上一篇:安防PPP模式對智慧城市建設的影響和作用(二)

      下一篇:【深度】廣東村鎮污水PPP項目技術路線和管理模式選擇

    4. PPP門戶微信公眾平臺_中國PPP門戶網_PPP模式_PPP行業_PPP資訊_PPP咨詢_PPP大數據_ppp項目_PPP培訓_PPP案例_PPP導航_PPP專家_PPP全程一站式服務
    5. 廣告
      關于我們服務協議隱私政策開放平臺廣告服務商務洽談企業招聘客服中心全站導航微信公眾號信譽檔案版權所有
      中國互聯網信息舉報中心武漢市公安局抵制違法廣告承諾書陽光綠色網絡工程版權保護投訴指引網絡法治和道德教育基地湖北省通管局
      Copyright?2014-2018 湖北中財資信科技有限公司 版權所有丨ICP經營許可證:鄂ICP備15004398號
      歡迎訪問 PPP門戶網! 內部管理人員登陸查看站內數據
      广东十一选五投注技巧