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      淺析以“PPP+EPC”模式在建設公共停車場項目中的具體應用

    1. 上海市建緯(重慶)律師事務所高級合伙人、副主任工程碩士、法律碩士擅長房地產、建筑、公司、金融等訴訟及非訴訟法律服務。

      一、PPP的概念及政策指引

      根據財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》【財金(2014)76號】,PPP意即政府和社會資本合作模式,英文全稱為Public-Private Partnership。

      2014年9月21日,國務院印發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》【國發(2014)43號】,要求建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制,有效發揮地方政府規范舉債的積極作用,切實防范化解財政金融風險,促進國民經濟持續健康發展。要求建立規范的地方政府舉債融資機制,鼓勵社會資本通過特許經營等方式,參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則,使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資,按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任,不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。確保在建項目后續融資,對在建項目確實沒有其他建設資金來源的,應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。

      2014年9月23日,財政部印發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》【財金(2014)76號】,正式提出政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)概念和操作模式。

      2014年12月2日,國家發改委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》,并隨文下發《政府和社會資本合作項目通用合同指南》,為ppp項目運作及合同內容作了相應規定。

      2014年11月29日,財政部關于印發《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》【財金(2014)113號】;2014年12月30日,財政部《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》【財金(2014)156號】,制定下發《PPP項目合同指南》,加強對PPP項目合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止直接失效的全過程管理。

      2016年10月24日,國家發改委印發《傳統基礎設施實施政府和社會資本合作項目工作導則》,指出政府和社會資本合作模式主要包括特許經營和政府購買服務兩類,同時,PPP只能購買融資責任由項目公司或社會資本方承擔,當地政府及其相關部門不應為項目公司或社會資本方的融資提供擔保。

      2017年3月12日,第十二屆全國人民代表大會第五次會議主席團第二次會議通過《第十二屆全國人民代表大會財政經濟委員會關于2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的審查結果報告》,全國人民代表大會財政經濟委員會提出“加強政務誠信建設,鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目”,再次將PPP項目作為政府鼓勵的經營模式進行推廣。

      2017年7月21日,國務院法制辦、國家發展改革委、財政部起草的《基礎設施和公共服務領域和社會資本合作條例(征求意見稿)》及其說明全文發布,該征求意見稿包括總則、合作項目的發起、合作項目的實施、監督管理、爭議解決、法律責任以及附則共七章,50條。該征求意見稿規定了可采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目的條件;規定政府負有提供責任;規定PPP項目合作期限一般不低于10年,最長不超過30年;規定社會資本方的收益根據合作項目運營的績效進行相應調整;規定合作項目協議中不得約定由政府回購社會資本方的投資本金或者承擔社會資本方投資本金損失,不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保。

      2017年9月1日,國務院辦公廳下發《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》【國辦發(2017)79號】明確:鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目,加大基礎設施和公用事業領域開放力度,禁止排斥、限制或歧視民間資本的行為,為民營企業創造平等競爭機會,支持民間資本股權占比高的社會資本參與PPP項目。

      二、EPC的概念和方式

      在2003年2月13日,中華人民共和國建設部《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》【建市(2003)30號】中,規定了工程總承包的概念。工程總承包是指從事工程總承包的企業受業主委托,按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行、竣工驗收等實行全過程或若干階段的承包。工程總承包企業按照合同約定對工程項目的質量、工期、造價等向業主負責。

      2016年5月20日,中華人民共和國住房和城鄉建設部印發《住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》,進一步明確要求大力推進工程總承包、完善工程總承包管理制度、提升企業工程總承包能力和水平、加強推進工程總承包發展的組織和實施。

      2017年12月26日,住建部建筑市場監管司發布《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》(征求意見稿),標志著工程總承包時代的強勢來臨。

      EPC即是設計+采購+施工總承包合同的簡稱,也稱交鑰匙總承包合同,就是把項目實施過程中的設計、采購、施工和調試四個階段發包給一家建筑企業進行集成管理。總承包合同簽訂后,總承包商按照合同約定對項目的質量、工期、安全和造價等各項項目成功的績效指標向項業主全面負責。在EPC(設計-采購-施工)總承包合同中,E(Engineering)不僅包括具體的設計工作,而且也可能包括整個建設工程內容的總策劃、工程實施的組織管理策劃,甚至可能包括項目的可行性研究等前期工作;P(Procurement)不僅指為項目投入生產所需要的專業設備、生產設備以及材料的選擇和采購,同時也包括分包商的采購;C(Construction)施工管理,施工和核心內容是除了總承包商自身承建的工程施工組織外,需要對各類專業分包商的設計、采購和施工等工作進行協調和進度控制,還包括設備安裝、調試以及技術培訓等工作內容。

      EPC工程總承包是一種新型的工程管理模式,與傳統工程承包管理模式相比,其優勢主要體現為能夠將設計、采購與施工進行有效的結合,使得建設工程設計、采購、施工各個環節能夠達到“無縫銜接”,可以節省投資、縮短建設工期、降低交易費用、消除項目實施各環節之間的沖突以及降低業主的建設風險等,從而促進項目施工各項工作的開展,減少障礙和損失,減少施工變化和索賠事故的發生,提高工作效率、工程質量和經濟效益。EPC工程總承包已逐步成為發達國家工程建設管理的主流模式之一。(1)

      工程總承包從設計-建造到交鑰匙工程,再到BOT方式,項目的融資方式、組織模式和風險結構變得越來越復雜,項目管理模式搞定綜合一體化的發展方向要求承包商改變“建完就走”的經營模式和思路。特許經營方式、BOT等新的工程采購模式和合約形式,反映了市場和社會的需求是一體化的交易方案,這種方案意味著需要將資產和服務在同一合約中做出約定和具體體現。

      三、PPP+EPC的概念

      “ PPP+EPC ”模式,是指總承包商通過“PPP” 投融資的方式介入項目,實施設計、施工、采購等總承包的交鑰匙工程,并且投資企業通過特許經營協議,獲得相應回報,在約定周期后將設施移交給政府部門。(2)

      近年來,我國EPC模式的運用相對成熟,EPC總承包商參與PPP項目能夠取得經濟效益,滿足自身的發展需要。PPP+EPC模式也得到了廣泛應用。

      四、以“PPP+EPC”模式建設公共停車場的現實需求

      停車難,是眾多城市尤其是經濟發達城市普遍面臨的問題,隨著我國城市化建設的廣泛開展,停車難的問題將愈發普遍,亟待各地政府采取有效措施解決。城市老舊城區、醫院、學校、旅游景區、軌道交通站周邊、綜合交通樞紐是城市停車的密集區域,在前述區域合理配置公共停車場,尤其是建設、配置集約化立體停車庫,是解決停車難的有效方法。目前,杭州塘河新村、余杭塘路社區、北京通州北苑、北京空軍總醫院、北京中煤小區、北京潘家花園、南京中山路、上海虹儲小區、武漢游藝路、武漢臺北路、重慶兩江新區等公共停車場建設,均取得了良好的社會效益和經濟效益。

      五、以“PPP+EPC”模式建設公共停車場符合國家法律、法規和政策規定

      2014年11月26日,國務院發布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》【國發(2014)60號】,對推進市政基礎設施投資運營市場化提出明確具體的要求和部署,明確“積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營。通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式,鼓勵社會資本投資城鎮停車設施等市政基礎設施項目,政府依法選擇符合要求的經營者。政府可采用委托經營或轉讓-經營-轉讓(TOT)等方式,將已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本經營管理。”在該指導意見的附件中,進一步要求由住房城鄉建設部、發展改革委負責,在2014年底,選擇若干縣城和重點鎮推行試點,加大對市政基礎設施建設運營引入市場機制的政策支持力度。

      2014年12月17日,重慶市人民政府辦公廳印發《重慶市人民政府辦公廳關于鼓勵投資建設公共停車場的指導意見》【渝府辦(2014)45號】,指出按照“誰投資、誰受益”的原則,建立建全“投資-建設-經營”為一體的公共停車場市場化運作機制,鼓勵引導社會力量積極參與共同停車場投資建設運營,有效緩解都市區(都市功能核心區和都市功能拓展區)“停車難”問題。

      2015年8月3日,國家發改委、財政部、國土資源部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、公安部、銀監會聯合下發《關于加強城市停車設施建設的指導意見》【發改基礎(2015)1788號】,其明確規定:通過各種形式廣泛吸引社會資本投資建設城市停車設施,大力推廣政府和社會資本合作模式,鼓勵企事業單位、居民小區及個人利用自有土地、地上地下空間建設停車場,允許對外開放并取得相應收益。

      2016年3月19日,國家發展改革委辦公廳發布《關于加快引發2016年停車場建設工作要點的通知》【發改辦基礎(2016)718號】;2016年2月25日,國家發展改革委在關于印發《加快城市停車場建設近期工作要點與任務分工》的通知【發改基礎(2016)159號】明確指出:停車場是支撐現代城市發展的重要基礎設施。加快停車場建設,增加有效供給,補強城市發展短板,解決居民停車難問題,是惠民便民的重大工程,也是當前改革創新、穩定經濟增長的重要舉措。在該發改基礎(2016)159號通知中,進一步明確:推廣采用ppp模式建設停車場。要求在2017年12月底之前,依據國家推進政府和社會資本合作(PPP)發展的相關政策與要求,各地盡快出臺財政、稅收、金融政策,在停車場建設領域大力推廣采用PPP模式。結合停車場PPP項目特點,政府投入公共資源產權,采用放棄一定時期的收益權等形式保障社會資本的收益。

      2016年1月4日發布,2016年3月1日起實施的《重慶市停車場管理辦法》(重慶市人民政府令第299號),第八條規定,新建公共停車場建設用地以劃撥方式供地。第十條規定,鼓勵社會資本投資公共停車場;鼓勵綜合利用地下空間等資源建設公共停車場;鼓勵建設機械式立體停車庫等集約化的停車設施;鼓勵通過舊房改造、功能性改造等方式新增公共停車場。第十五條規定,公共停車場申請備案應當提交的材料包括:(一)經營管理者基本信息;(二)使用權證明材料;(三)建設工程竣工規劃核實確認書及附頁;(四)建設工程竣工驗收、消防驗收合格證明;(五)停車場設施清單和交通組織圖;(六)經營服務及安全管理制度、管理運營維護方案和應急處置預案。

      2016年8月31日,中華人民共和國住房和城鄉建設部、中華人民共和國國土資源部聯合發布《進一步完善城市停車場規劃建設及用地政策的通知》【建城(2016)193號】,增建公共停車場的方式,包括利用自有建設用地地下空間、既有建筑屋頂、拆除部分既有建筑新建、既有平面停車場改加建等;停車場應符合的條件:日照、消防、綠化、環保、安全等。停車場供地:符合《劃撥用地目錄》的停車場用地,可采取劃撥方式供地;對新建獨立占地、經營性的公共停車場用地,同一宗用地公告后只有一個用地者的,可以協議方式供應土地。

      綜合利用地上、地下空間進行公共停車場規劃建設,既有利于緩解停車難的問題,建設更加宜居的城市環境,又有利于促進土地的節約、集約利用,符合創新、協調、綠色、開放、共享發展理念。

      2017年6月12日,重慶市人民政府辦公廳印發《重慶市人民政府辦公廳關于加強主城區公共停車場建設管理的通知》【渝府辦(2017)14號】,進一步對公共停車的建設、土地供應、操作模式、收費政策以及智能化停車產業的發展做了細化和規定,促進重慶市公共停車場的建設和發展。

      六、以“PPP+EPC”模式建設公共停車場的具體運作程序

      1、以“PPP+EPC”模式建設公共停車場,一般情況下,首先應由政府或社會資本提出PPP公共停車場項目建議,政府財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業主管部門,對PPP公共停車場項目進行評估篩選,確定備選項目。其中,城市老舊城區、醫院、學校、旅游景區、軌道交通站周邊、綜合交通樞紐是城市停車的密集區域,市場需求強烈,是PPP停車場建設的重點適用范圍。

      2、政府財政部門(政府和社會資本合作中心)根據篩選結果,制定PPP公共停車場項目年度和中期開發計劃。

      3、對列入年度開發計劃的PPP公共停車場項目,項目發起方按照政府財政部門(政府和社會資本合作中心)的要求提交相關資料;其中,新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明河初步實施方案;存量項目應提交存量資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

      4、政府財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業主管部門,從定性和定量兩方面開展PPP公共停車場項目物有所值評價工作。“物有所值評”,是財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》【財金(2014)76號】確定的項目評估論證的理念和方法。2015年12月28日,財政部《關于印發PPP物有所值評價指引(試行)的通知》,指出物有所值(Value for Money,VfM)評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。包括定性評價與定量評價。開展物有所值評價時,項目本機財政部門(或PPP中心)應會同行業主管部門,明確定量評價內容、測算指標和方法,以及定量評價結論是否作為采用PPP模式的決策依據。定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標。2017年1月13日,財政部PPP中心發布《政府和社會資本合作物有所值評價指引》(修訂版征求意見稿),規定主要評價指標包括:1)、定量評價,即通過對PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進行比較,判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本;2)、定性評價,即通過全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性、項目內資產相關度等七項作為基本評價指標。

      5、縣級以上地方人民政府負責PPP公共停車場項目評審、組織協調和簡稱督導等工作,成立PPP公共停車場項目實施機構(項目業主),編制PPP公共停車場項目實施方案。PPP公共停車場項目項目實施方案應當包括:1)、PPP公共停車場項目概況(主要包括PPP公共停車場項目基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等);2)、PPP公共停車場項目風險分配基本框架(風險分配原則:項目設計、建筑、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔,法律、政策和最低需求風險由政府承擔,不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔);3)、PPP公共停車場項目運作模式(主要包括委托運營、管理合同、建設-運營、移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交、改建-運營-移交等);4)、PPP公共停車場項目交易結構(主要包括項目融資結構、回報機制和相關配套安排等);5)、PPP公共停車場項目合同體系(主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同、保險合同等等)。PPP公共停車場項目合同的核心內容主要包括合作各方權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等內容;項目合同中應明確PPP公共停車場項目資產的權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式以及風險分配結果等內容;應當明確PPP公共停車場項目合同的期限、項目回報機制、收費定價調整機制以及產出說明等;應當明確PPP公共停車場項目強制保險方案以及投資競爭保函(投標保函)、建設履約保函、運營維護保函和移交維護保函等履約保函;最后,還應當明確PPP公共停車場項目履約的應急處置、臨時接管、提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對處理措施等內容;6)、PPP公共停車場項目的監管,主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等;7)、PPP公共停車場項目采購方式,應符合《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國預算法》等法律、法規的規定,并應結合PPP項目實際情況依法確定項目采購方式;具體采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。

      6、PPP公共停車場項目經依法正式立項后,項目實施單位應委托招標咨詢、代理機構根據工程項目起草招標文件、資格預審文件;根據《中華人民共和國招標投標法》,招標文件至少應當包括項目介紹、投標資格、基本合同條款、評標方式、業主的要求以及投標書格式等內容。

      7、PPP公共停車場項目招標文件、資格預審文件編制完成后,應當公開發布PPP公共停車場項目招標文件或政府采購公告、資格預審公告,邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門制定的媒體上發布;資格預審公告的內容,應當包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點等。PPP公共停車場項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知(包括密封、簽署、蓋章要求等)、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保保證金繳納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

      8、EPC工程總承包商根據PPP公共停車場項目業主單位(項目實施機構)所發布招標文件要求,結合自身施工條件提供投標文件。投標文件至少包括商務投標書與技術投標書兩部分。投標文件和投標報價是EPC工程總承包商對PPP公共停車場項目業主單位(項目實施機構)的要求、EPC工程總承包商對招標文件的分析與理解;EPC工程總承包商需要根據招標文件和PPP公共停車場項目業主單位(項目實施機構)的要求,向分包商、材料與設備供應商等進行相應的詢價,并結合施工單位自身施工經驗、施工成本、盈利目標以及預期的市場風險等準備投標文件。

      9、EPC工程總承包商投標與報價完成后,PPP公共停車場項目業主單位(項目實施機構)根據EPC工程總承包商提交的投標文件、投標報價、施工組織設計等資料進行分析,擇優選擇符合要求的承包商,依法確定項目中標單位,并以書面形式通知EPC工程總承包商(含中標人和未中標人)。

      10、EPC工程總承包商收到PPP項目中標通知書后,依法與PPP公共停車場項目業主單位(項目實施機構)簽訂PPP項目施工總承包合同,并對其詳細的施工方案、資源與設備的供應方案進行設計;施工計劃、設計應得到PPP公共停車場項目業主單位(項目實施機構)的審查和批準后方能具體執行。

      EPC工程總承包的主要內容:

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      11、EPC工程總承包商應按照經PPP公共停車場項目業主單位(項目實施機構)批準的施工方案、設計文件落實、完成施工合同的全部內容,確保工程質量、工期等符合PPP公共停車場項目EPC工程總承包施工合同的約定。

      EPC項目中業主和承包商的責任范圍:

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      12、PPP+EPC工程總承包模式下,要求EPC總承包商具備強大的融資能力。EPC總承包商可以通過國內金融機構和國外金融機構融資,其中,國內金融市場融資的途徑包括利用信托機構貸款、利用商業銀行貸款、利用國內證券市場(包括股票市場和債券支持)融資、與其他單位合作進行聯合承包、利用企業收購合并進行融資等;利用國際金融市場融資,包括利用這東方健雙邊貸款、利用國際金融組織融資、利用國際商業銀行貸款、利用國際證券市場融資、利用國際租賃市場融資等多種方式;EPC總承包商可以根據自身資源進行有效整合,以獲得項目承包所需的資金,確保EPC工程總承包項目的順利推進和運營管理。

      13、EPC工程總承包商按照EPC工程總承包施工合同的約定完成全部施工任務后,經過PPP公共停車場項目業主單位(項目實施機構)及其他相關單位驗收合格后,交由EPC工程總承包方經營管理,ECP工程總承包商根據特許經營協議的約定獲取經營、投資收益,并應在工程保修期內,對PPP公共停車場項目承擔工程缺陷的維修責任;特許經營期限屆滿后,EPC工程總承包商將工程移交給項目業主單位。

      最后,在PPP公共停車場的設計和建造過程中,應當充分結合、利用互聯網、物聯網先進技術和設備,設計、建設智能停車管理系統、停車信息共享系統、移動終端互聯網停車系統以及互聯網停車查詢、預定車位、自動計費支付系統;充分適應新能源汽車的發展需求,在公共停車場合理配置、建設新能源汽車充電樁等配套設施建設;根滿足民眾自駕游、房車游的需求,合理建設、配置停車場房車營地等配套設施設備,以滿足未來民眾和經濟發展的客觀需要。

      參考文獻:

      [1]《EPC工程總承包管理》,王伍仁編著,中國建筑工業出版社,2008年5月第一版。

      [2]《建緯律師》所刊增刊第15期“工程總承包專題”,《PPP+EPC模式的法律風險及其防范》,上海市建緯律師事務所副主任、南京分所主任曹珊律師。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,公共停車場PPP,EPC+PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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