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      地方自有財力對交通設施類PPP項目實施的影響

    1.  摘要

       

      本文利用ppp項目庫中1341個交通設施類PPP項目信息和中國縣域、城市年鑒的截面數據, 以地方的財政、經濟、金融、交通等狀況作為自變量, 采用多種計量回歸方法進行比較分析, 探究了地方政府自有財力對一地交通設施建設采用ppp模式的影響。結果表明, 我國交通設施PPP項目實施與地方自有財力具有明顯關聯, 但這種關系卻是負向的:自有財力薄弱的地方政府, 很少采用PPP模式建設交通基礎設施。進一步的回歸模型表明, 自有財力薄弱的政府更傾向于在PPP項目中采用政府付費的回報模式。對這一結論, 本文給出了幾點基于中國國情和現狀的解釋, 并提出了相關政策建議。

      引言

      長期以來, 作為交通運輸基礎設施的所有者和責任實體, 公共部門一直都承擔著交通基礎設施的建造和運維職責。20世紀90年代, 公私合作模式 (PPP) 在英國誕生, PPP開始在世界范圍內被廣泛用于交通設施工程建設。在過去的10-15年間, 各個國家的交通設施類PPP項目數量都在逐漸增加。如今中國的城市人口和交通工具數量激增, 中國的各大城市正面臨著嚴峻的交通擁堵問題, 而在中國更多的欠發達地區的市、縣、鄉, 則面臨著交通設施供給嚴重不足。國內近幾年起步的PPP模式, 能否解決地方政府財力不足以承擔交通基礎設施的問題, 是本文關注的重點。

      公私合作模式是指公共部門將社會資本引入公共基礎設施建設或公共服務提供領域, 通過一系列的特許經營權協議和合同, 共同合作來實現政府提供公共品的職能。在傳統的政府提供公共品模式下, 政府部門需要完全承擔公共基礎設施建設的所有職責和風險, 這對公共部門的效率和財力提出了很高要求, 與我國經濟高速發展背景下不斷增長的基礎設施建設需求形成了矛盾。特別是在一些經濟欠發達地區, 政府缺乏獲得財政收入的手段, 政府財政支出受到限制, 導致地區的基建投入過低, 影響了地區的經濟發展, 在國家財政轉移支付數量和效率有限的情況下, 這樣的惡性循環持續困擾著地方財政部門。PPP模式正是為解決這一問題而生, 在PPP模式的設想中, 政府和私人部門能各盡其職, 各施所長, 既能解決公共項目建設的資金來源問題, 又能實現公共服務供給的提質增效。

      近幾年來, 我國PPP模式的推進取得巨大的進展。2015年3月, 為支持PPP項目的推進, 我國財政部政府和社會資本合作中心搭建了PPP綜合信息平臺系統, 并在2016年2月29日成立PPP項目庫, 將2013年以來我國所有的PPP項目信息公開, 為線上監管和動態數據分析提供了開放渠道。截至2016年10月31日, 共有10685個涵蓋交通運輸、能源、市政工程、生態環保等19個行業的項目信息, 總投資額約12.7萬億元。在這批項目中, 交通設施領域項目共計有1341個, 占總項目數的12.6%, 投資總額高達4.92萬億元, 占總投資額的38.7%。可見, 交通設施類PPP項目單個項目的投資額十分巨大。

      對交通設施領域PPP項目進行研究, 具有重要理論與實踐意義。首先, 交通設施類PPP項目單個項目建設投資額巨大, 對地方政府財政造成負擔, 地方政府能否高效、合理地運用PPP模式, 對建設的成敗影響很大;其次, 交通設施作為最為基礎的公共基礎設施之一, 其建設的數量與質量與人民的生活、社會經濟的發展密切相關。

      本文將以財政部PPP項目庫的公開項目數據為基礎, 專注對交通設施領域的PPP項目進行研究。一般認為, 地方財力的限制是政府希望采用PPP模式的主要驅動力之一, 本文著重研究地方政府自有財力對地方在交通領域使用PPP模式需求以及實施方案的影響。由于財政部PPP項目庫中近90%的項目為2015年和2016年的項目, 本文將采用截面數據進行分析。

      交通設施類PPP項目現狀

      根據財政部公布的數據, 截至2016年10月31日, 入庫PPP項目共計10685個, 總投資約為12.7萬億元, 行業涵蓋能源、交通運輸、醫療衛生等19個領域, 往下還有二級分類。本文研究所選取的交通設施類PPP項目, 行業分類為交通運輸, 并加入了市政工程分類下的軌道交通項目, 共同組成交通設施類的PPP項目, 這些項目共計1341個, 占總項目數的12.6%, 總投資額合計為4.92萬億元, 占所有PPP項目總投資額高達38.7%, 其二級行業分類分布情況如表1所示。

      如表1所示, 可以明顯看出公路PPP項目數量占比最大, 一級、二級公路及高速公路三類的占比合計達到51.9%, 占了所有交通PPP項目數的一半, 是采取PPP模式的主要交通設施。而從投資額來看, 高速公路和軌道交通明顯比其他項目投資額更高, 特別是軌道交通項目, 數量僅占6.49%的項目投資額卻達到了28.84%, 說明這類交通設施的建設成本很高。

      表1 交通設施PPP項目二級行業分類分布情況 

      綜上, 從項目數量和投資額來看, 交通設施PPP項目平均項目投資額明顯比其他行業的PPP項目更高, 軌道交通和高速公路的建設, 又明顯比交通行業內的其他項目平均項目投資額更高。其中, 交通設施的平均項目投資額達到了36.72億元, 軌道交通和高速公路平均項目投資額更是達到了100.33億元。由此可見, 交通PPP項目一個最為顯著的特點就是項目投資額和融資規模巨大。

      從項目數量的地域分布來看, 貴州省、四川省、河南省、內蒙古、山東省、甘肅省、云南省的項目數較多, 其中四川和貴州的項目最多, 都超過了130個項目。而項目最少的幾個省級行政單位為天津、山西、吉林, 都沒有超過5個項目。

      從項目目前的實施階段來看, 57.64%的項目還處于識別階段, 處于準備階段的占21.63%, 真正進入采購和執行階段的項目只占20.73%。

      項目的回報機制被分成三類:可行性缺口補助、使用者付費、政府付費, 三種回報機制的分布比較均勻, 依次分別為29.31%、34.15%、36.54%。可行性缺口補助是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報, 而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式, 給予社會資本或項目公司的經濟補助 。

      從項目的運作方式來看, BOT模式是最主要的運作方式, 在1341個交通設施PPP項目中, 有多達1030個項目采用BOT模式, 占比76.81%。其次為BOO模式, 共有74個項目, 占比5.52%。再次為TOT模式, 共有50個項目, 占比3.73%。采用ROT模式、O&M模式和MC模式運作的PPP項目較少。

      縣市級數據分析

      為研究PPP項目與各縣市地區的財政和經濟情況的聯系, 本文采用了《2015年中國縣域統計年鑒》和《2015年中國城市統計年鑒》中各縣級、市級行政單位的數據。之所以采用2014年的數據, 主要是考慮到地方財政預算和發展規劃相對經濟數據的滯后性, 即政府在制定2015年的預算和經濟規劃時, 依據主要是歷史數據, 因此影響2015年政府PPP項目實施計劃的主要經濟指標主要為2014年的相關指標, 并且本文所研究的項目中近90%為2015年以后的項目, 所以最終使用的經濟數據皆取自2014年。

      本文共從兩份年鑒中獲取到了2506個行政單位的數據, 其中2475個為縣、市級行政單位的數據, 所提取的指標有9項, 分別為行政區域面積、年末總人口、地區生產總值、第一產業產值占比、第二產業產值占比、公共財政收入 (1) 、公共財政支出、年末金融機構各項貸款余額、固定資產投資。它們將構成本文計量分析的主要自變量。

      由于地級市的數據統計比縣級數據更全面, 我們把縣和地級市的數據分開進行回歸分析, 地級市在上述9個自變量的基礎上增加4個自變量, 分別為非農業人口比例、全市貨運總量、客運總量、全市FDI投資額。其中貨運總量由鐵路、公路、水運、民航貨運量加總而成, 客運總量由鐵路、公路、水運、民航客運量加總。具體見表2。

      表2 各市、縣經濟數據描述統計匯總

      本文重點關注的是政府的自有財力, 地方政府公共財政收入與支出之間的缺口大小將作為方程的主要解釋變量。在其他自變量中, 人口和地域面積可以充分反映一地的社會、地理基本情況, 地域面積越遼闊, 常住人口越多, 對交通設施的需求就越高。地區生產總值是反映地區經濟發達水平最直觀、最基本的指標, 但同時地區的經濟結構也會對交通設施的需求產生影響, 以服務業為支柱產業的地區對交通設施的依賴度應該相對較低, 而工業為主的城市則相對應該更高, 因此也考慮將分產業的生產總值占比用到方程中。固定資產投資可以用來反映地區基礎設施建設的情況, 固定資產投資多, 可能是該地的需求較高, 因此形成更高的PPP項目投融資需求, 當然也可能基礎設施建設已經比較完善, 從而相對需求較小。年末金融機構各項貸款余額, 則可以一定程度上衡量地區的金融發展程度, 貸款余額較高的地區, 金融機構應該規模較大, 數量較多, 同時地區的投資需求比較旺盛。

      在地級市的數據多增加的四個變量中, 全市的貨運量和客運總量可以反映地方對交通基礎設施的需求;非農業人口比例可以反映城市化率, 城市化率高的地方可能交通需求更旺盛;FDI投資額則可以反映地方發達程度的差異, 一般而言, 東部沿海大城市對外商投資的吸引力更強。

      回歸結果分析與結論

      1. 縣級數據回歸

      表3顯示了采用縣級數據、以PPP項目數量為因變量所做的五個模型回歸結果的匯總。需要說明的是, 在零膨脹計數模型 (包括零膨脹泊松和零膨脹負二項回歸) 中, 實際包含了兩個方程, 一個方程為二元判斷方程, 把所有觀測數分成兩組, 一組為零組、一組為非零組, 計量自變量對因變量被劃分成零組的概率大小的影響;另一個方程為數量方程, 針對非零組的觀測數, 計量自變量對因變量數值大小的影響。在這種“兩步法”劃分下, 能可靠地觀察是哪些因素影響了因變量零與非零, 哪些因素影響了非零因變量的大小, 在本文中, 即哪些因素影響了一地交通PPP項目的有無, 哪些因素影響了有PPP項目的地區PPP項目數量的多少。

      首先觀察泊松回歸和負二項回歸結果, 在兩個回歸下, 自有財力負擔率的系數皆為負, 并且相關性很高, p值均小于0.01。這表明, 自有財力越差的地區, PPP項目越少, 這是一個與我們假設相悖的結果, 并且與國外同類研究結論迥異。國外學者對歐美國家的研究中, 有的印證了財政缺口與PPP項目數的正相關關系, 也有許多發現兩者間并無聯系, 但鮮有發現兩者間存在顯著負相關關系。

      表3 縣級項目數量回歸結果

      再觀察兩個零膨脹計數模型, 能更明顯地看出自有財力負擔率與PPP項目實施間的影響關系。在零膨脹泊松與負二項回歸下, 二元方程的缺口率系數皆為正, p值小于0.05, 前面已經說明, 這意味著其導致因變量成為零值組的概率增加;即是說, 缺口越多, 項目數為0的概率也越高。現實含義就是, 地方自有財力負擔率越高, 那么地方不實施交通PPP項目的可能性就越大。而在數量方程下, 這一系數為負, 與普通泊松、負二項回歸結果一致, 不過此時的相關性已不顯著。也即是說, 缺口越大的地區, 越少會采用PPP模式建設交通設施工程, 而在已采用PPP模式的地區, 缺口與項目數量的關系則不明顯。

      表4顯示了縣PPP項目投資額的回歸結果, 為了減小不同地方和不同項目間投資額的差異影響, 我們以PPP項目投資額除以地方GDP作為因變量。從結果看, 缺口與PPP項目投資額間的關系也并不顯著。這說明自有財力負擔率對PPP項目投資額幾乎無影響。

      表4 縣級項目投資額回歸結果

      2. 地級市數據回歸

      由于縣級數據較難獲得, 對應可選擇的比較完整的控制變量較少, 我們單獨用地級市的數據進行回歸, 加入更多的控制變量, 比較兩者的結果是否存在顯著差別。表5展示了對地級市PPP項目數回歸的結果, 采用的五個模型與縣的情形一致, 增加了非農業人口比例, 全市貨運、客運總量全省占比, 全市FDI與GDP之比四個控制變量。

      回歸結果與縣的結果十分接近, 首先是泊松回歸、負二項回歸模型中的缺口率顯著為負, 兩個零膨脹模型的二元方程結果也近似。不同的是零膨脹模型中的數量方程在控制更多變量后, 缺口率的顯著性也變得很強, 而且系數為負。這加強了我們在縣級回歸分析中的發現:首先, 缺口越大的地區會更少地采用PPP模式建設交通設施工程;其次, 在已采用PPP模式的地區, 缺口越大的政府使用PPP的交通工程項目也越少。

      而表6展示的對地級市PPP項目投資額的回歸結果顯示, 控制更多變量后, 自有財力負擔率對單個PPP項目投資額的影響只是系數變大, 但顯著性依舊不強。

      總的來說, 地級市的回歸結果和縣級結果一致:地方政府財政缺口與采取PPP模式之間存在比較強的負相關關系, 而財政缺口率對PPP項目投資額幾乎無影響。

      表5 地級市項目數量回歸結果

      表6 地級市項目投資額回歸結果 

      表6 地級市項目投資額回歸結果

      3. 回報機制回歸

      對回報機制的回歸只針對有PPP項目的縣市進行, 觀測值較少, 因此不再對縣級和地級市進行區分。我們采用了兩種Logit回歸模型, 一種是帶基準組的兩兩比較多項式Logit回歸模型, 另一種是順序Logit回歸模型, 結果見表7。

      先看多項式Logit回歸模型的結果。財力負擔率對采用政府付費和使用者付費的差異影響比較顯著, 而可行性缺口補助和使用者付費的對比則影響不顯著。現實含義就是在已采用了PPP模式的地方政府中, 自有財力負擔率越高的地方政府, 會更傾向于采用政府付費的模式, 而不是使用者付費模式。

      再看順序Logit回歸模型結果, 缺口率在10%的水平下顯著, 系數為正, 表明財力負擔率高的政府, 更傾向于采用政府財政負擔更大的可行性缺口補助和政府付費模式。

      兩種logit模型的結果是一致的, 都說明缺口率越高, 地方政府在交通領域PPP項目的回報機制中更傾向于選擇政府付費模式。

      表7 回報機制回歸結果匯總

      4. 小結

      結合對比縣級數據和地級市數據的分別回歸, 并結合對比OLS模型、泊松模型、負二項模型、零膨脹計數模型, 都顯示出自有財力對交通設施類PPP項目實施的一致影響, 即自有財力負擔越高的政府, 越不會在交通設施建設上采用PPP模式。而從PPP項目回報機制來看, 在已采用PPP模式建設交通設施的地方政府, 自有財力越低的地方政府, 越傾向于采用政府財政負擔更大的可行性缺口補助模式和政府付費模式。自有財力與PPP項目投資額之間的關系則不明顯。

      總結與政策建議

      交通設施類的公共工程, 具有項目投資額大, 與地方社會、經濟狀況聯系緊密的特點, 本文聚焦于這類PPP項目, 利用截面數據, 采用多種計量回歸方法進行比較分析, 探究了地方政府自有財力對一地交通設施建設采用PPP模式的影響。

      研究結果表明, 我國交通設施PPP項目實施與地方自有財力存在明顯的負關聯, 這與國外學者對歐美國家研究所得到的結論不同。在我國, 地方自有財力會對交通設施PPP模式的運用造成負影響。具體而言, 自有財力越薄弱的地方政府, 越不會采用PPP模式建設交通基礎設施, 同時, 在PPP項目中越傾向采用政府兜底的政府付費回報機制。我們對此的解釋主要有以下幾點。

      首先, 自有財力薄弱的地區的交通設施類PPP項目單純依靠通過使用者付費難以獲得理想的收益, 對社會資本的吸引力不足。自有財力薄弱的地區往往位于不發達地區, 財政狀況和經濟狀況比較差, 產業基礎薄弱, 城鎮化率較低, 城區規模較小, 人口分布不均, 使用者的數量和購買力不足;再加上地形地貌地質特征等因素影響, 雖然建設的需求和空間較大, 但建設成本也很高。因此, 社會資本進入這些地區參與交通設施類PPP項目, 單純依靠使用者付費難以盈利或盈利空間有限。

      其次, 自有財力薄弱的地方政府對PPP項目提供財政支持的能力有限。對于使用者付費不足以實現社會資本成本回收和合理回報的PPP項目, 按規定可由政府以財政補貼等形式, 對社會資本給予經濟補助。然而, 自有財力薄弱的地方政府往往沒有足夠的財力對PPP項目提供支持。此外, 按照現行財政可承受能力論證的要求, 各地每年度PPP項目從預算中安排的支出責任不得超過一般公共預算支出的10%, 這對自有財力緊張的地方政府支持PPP項目的力度也形成了較強的約束限制。

      再次, 自有財力薄弱的地方政府缺乏PPP項目人才。PPP模式是一種全新而復雜的公共產品提供方式, 對地方政府及其相關部門人員的能力、素質提出了很高的要求。然而, 在這類地方政府的層次較低, PPP項目人才相對較少, 相關部門人員對PPP項目運作的知識、能力和經驗不足, 制約了PPP項目在自有財力薄弱地區的開展力度。

      最后, 自有財力薄弱的地方政府所能利用的金融資源也較少。交通設施類PPP項目需要大量的資金投入, 而自有財力薄弱的市縣級地方政府, 一方面其域內的金融機構往往較少且層次較低, PPP項目在本地融資的空間有限;另一方面, 其政府融資平臺的信用等級相對較低, 通過域外金融機構融資的難度和成本較高, 進一步制約了交通設施類PPP項目在自有財力薄弱地區的開展。

      交通設施領域PPP模式的推廣, 關系到地方政府能否有效率地利用社會資本提供公共產品, 也關系到地方政府能否實現從基礎設施全權負責到監管者的轉換。基于以上結論, 我們提出以下三點政策建議。

      第一, 加快PPP立法并完善我國PPP管理體系。目前, 我國財政部和國家發展改革委都在推進PPP工作, 但各自職責和分工還不夠明晰, 出臺的政策在一些細節上還不夠協調, 亟需頂層法律設計。目前《基礎設施和公共服務項目引入社會資本條例》已作為“全面深化改革急需的項目”, 列入國務院2017年立法工作計劃。在PPP立法之前, 應盡快出臺管理條例, 明晰管理權限, 促進各部門之間的協調配合, 進一步完善中央和地方PPP機構的管理機制, 力爭建立一站式、透明的、聯動審批機制。

      第二, 出臺政策措施鼓勵和支持自有財力較差的地方政府開展PPP模式。我們的研究發現, 交通設施類PPP項目存在“馬太效應”, 自有財力越緊的地方政府, 運用PPP模式來進行交通設施類PPP項目的可能性反而越小, 即使運用了PPP模式, 也更傾向于采用政府付費回報機制。實際上, 地方政府財力不足, 更難以支持成本高昂的交通設施建設。因此, 建議出臺政策鼓勵和支持財力薄弱地區地方政府運用PPP模式。例如, 可以鼓勵省級政府將新增地方政府債券向自有財力薄弱的地方政府傾斜, 提升自有財力薄弱地方政府開展PPP項目的財政可承受能力。

      第三, 加強地方政府PPP人才培養并鼓勵第三方咨詢機構的發展。目前我國自有財力薄弱地方政府沒有廣泛實施PPP項目, PPP人才不足和相關專業機構的缺失是一大原因。一方面, 建議由財政部、國家發展改革委牽頭, 加強對地方政府PPP相關人員的培訓組織, 切實提高地方相關人員的理論水平、業務水平和實操能力。另一方面, 鼓勵第三方咨詢機構的發展, 充分利用市場的力量完成PPP模式的引導和咨詢工作, 也減輕政府機構的工作壓力。

       

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,交通PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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