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      獨家 | 產業新城運營模式的園區PPP分析(附案例詳解)

    1.  近年來,產業園區管理方式向多元共治方向發展,政府和社會資本合作(PPP)模式在產業園區開發建設和運營中被廣泛采用。據統計,截至2018年6月,各地相繼推出片區開發類項目高達852個。財政部第四批PPP示范項目中片區和園區相關PPP數量為31個,投資額約為584億元。本文結合多年在招商局從事產業園區戰略研究的工作實際,就產業新城園區PPP的模式,進行了初步的分析與解讀。

      一、產業新城運營模式的園區PPP的背景及其合理性

      在我國,產業園區和產業新城的發展歷程不過20多年時間,總體上是在政府主導和推動下進行的,各級政府是產業園區發展的第一推動力。產業園區建設中面臨的首要的突出問題是資金問題。農村集體土地征收、農民拆遷安置補償、土地整理、道路管網、能源供給、污染治理等,所需投資額度巨大。為了解決產業園區建設所需資金問題,各地政府紛紛設立國有平臺公司,注入一定國有資產,作為產業園區的融資主體、開發建設主體和投資合作平臺。產業園區發展過程中,由于中央地方財政分權體制和中央對地方政府政績考核中唯GDP傾向的雙重作用,出現了產業園區間的同質化競爭,而且愈演愈烈。各地政府紛紛突破稅收、土地、財政政策底線進行“招商引資”,導致政府從產業園區招商企業身上不僅不能汲取到應得的財力,反而因越來越重的“招商成本”而背負巨額債務。其中,為產業園區而設立的國有平臺公司更是債臺高筑,以致于形成嚴重的潛在金融風險。為遏制這種狀態發展,以國發〔2014〕43號文件下發為標志,中央政府陸續出臺措施制止地方政府和國有平臺公司的違法融資行為。因此,產業園區開發初期資金緊缺的問題變得十分突出,為社會資本進入產業園區參與ppp項目創造了需求空間。由于中央政府對地方政府的負債管制和對地方國有平臺公司的融資限制,促進了PPP項目的發展。

      從2015年6月1日起,國家發改委、財政部等六部委聯合發布的部門規章《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》開始施行,國家從政策層面鼓勵社會資本進入產業園區開發領域。與此同時,由于我國正處于城鎮化的紅利期,各地建設產業園區普遍選擇“產域融合”開發的路子,從城市化中汲取土地升值的紅利,反哺產業培育的資金缺口。地方政府發現社會資本進入產業園區開發可以加快土地的升值進程,創造可觀的利潤空間,政府只要讓渡部分利益給社會資本,即可創造產業園區、社會資本、地方政府多方獲利的“共贏”局面。正是由于上文分析的融資限制、政策紅利等幾個方面因素的共同作用,產業園區PPP呈現蓬勃發展的勢頭。

      產業園區PPP有其內在的合理性。產業園區發展中政府的服務既有公共屬性,也具有盈利潛力,社會資本進入可以創造更高的效率,從而讓產業園區的服務對象即入駐產業園區的企業在同樣的成本條件下獲得更好的服務。在產業園區土地管理、要素聚集階段,社會資本具有融資和精細化管理的雙重優勢,既可突破政策瓶頸,又可節約投資。在面向社會進行招商階段,社會資本方本身就是投資者,更容易發現和體察到投資人關心的焦點,制定更有針對性的招商措施。尤為重要的是:社會資本方介入產業園區招商,其對招商人員的績效考核可以不受公務員體制的束縛。招商是項技術活,有力的激勵措施常常與招商的效果成正比。在園區進入正常運營階段,物業管理、要素配套等服務可估值、可交易、可考核,交由社會資本承擔同樣可以產生更優的效率。

       

      二、產業新城園區PPP存在主要問題、成因及其影響

       

      首先,產業園區PPP項目大多存在地方政府變相違規舉債問題,政府失信的潛在風險大。

      《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號文件)明確要求,“地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金”,“地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金……不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式,要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債”。實際操作中,由于產業園區初期投資額巨大,作為產業園區開發實施主體的縣區級政府因受經濟規模、財政實力的限制,在強大的政績壓力之下,在與社會資本的談判中處于不利地位,被迫承諾回購社會資本方的投資本金、保證最低收益率的現象普遍存在。再加上社會資本方要求為其承攬建設工程設置排斥競標條款等,在PPP名義下實施的產業園區開發,其成本甚至比由地方政府舉債開發更大。地方政府背負巨債進行園區建設,一旦開發失敗或不能實現預期效果,政府失信幾成必然,埋下了巨大的風險隱患。

      第二,產業園區PPP項目的社會資本方以大中型國有企業為主,引進了建設資本,并未帶來運營效率。

      據統計,在2016年列入財政部第二批PPP示范的10個產業園區項目,平均投資額57.4億元。這些項目投資金額大,項目周期長,建設內容以基礎設施建設為主,涉及的運營環節少。另據國家統計數據顯示,每年1—5月,民間固定資產投資同比名義增長3.9%,增速比1—4月回落1.3個百分點,占全國固定資產投資比重下降3.4個百分點。可見,PPP的熱運動中,民營資本并未真正熱起來。之所以出現這種情況,一方面是由于我國民營資本實力不足,與國有企業存在較大差距;另一方面也由于PPP在我國引入時間尚短,地方政府出于對債務失信、項目失敗等經濟追責的忌憚,更偏向于將項目交給國有企業去實施,形成“公公伙伴關系”更為穩妥,這樣即使出現問題也是“肉爛在鍋里頭”,決策者不必承擔“國有資產流失”的責任。這種現象發展的結果是,地方財力10%范圍內允許實施的PPP項目,絕大多數已被各類大中型國有企業“瓜分”完畢。國有企業由其固有的缺乏管理控制的體制障礙而導致的低效率問題也隨之進入到產業園區PPP中,并未帶來期望的效率和更優的運營管理。

      第三,產業園區PPP項目實施缺乏土地、金融、稅收等配套政策的有力配合。

      地方政府引入社會資本開發產業園區的直接動因除了解決開發資金短缺以外,還要求社會資本方能夠更高效地為入園企業提供公共產品。要同時達到這兩個方面的要求對社會資本而言是有一定難度的,要跨越這個難度,需要地方政府提供長期穩定的經濟利益讓渡、稅收增量分成、項目建設利潤彌補外等方式。按照現行法律規定,土地出讓收入有十分嚴格的支出范圍,這個范圍不包含用于支付社會資本的投資回報;稅收屬于公共財政收入,財預〔2017〕87號文件明確要求不能把道路等公益設施納入政府購買服務的范圍。由于在法律法規上存在障礙,地方政府實施產業園區PPP項目時,常常采取簽訂“陰陽合同”即兩套合同的辦法,以“投資補充協議”的方式增加政府的義務條款。這種內部性私下里訂立的協議,一旦進入訴訟程序,可能因為根本性違法而毫無效力保障,為今后的訴訟之爭埋下隱患。

       

      三、產業新城園區PPP的運營模式分析

       

      隨著ppp模式成為政府利用社會資本,進行基礎設施和公用事業建設所推行的主要模式之一,承擔了各地產業夢想的產業園區以PPP模式推進園區建設成為熱門話題,大有后來居上,取代傳統的“政府負債、滾動開發”模式的趨勢。

      然而,即使采用PPP模式進行產業園區開發建設,也要提前做好產業規劃,充分評估產業招商的難度,在PPP協議中做好政府與社會資本方的產業招商責任劃分,以及階段性調整規劃,讓產業園區的發展能夠進入良性循環,而不是陷入短期的虛熱。

      代表園區產業開發商的出現,以及各地政府越來越開放的視野,同時出于有效利用市場機制推動園區發展的訴求,打破了既有的產業園區開發模式。相比較其他房地產企業,以華夏幸福基業在以產業園區開發為主業的細分類別中更是一騎絕塵。其以社會化、商業化和市場化的方式,短短的幾年內在環繞北京的固安、大廠、三河一帶,成功地進行了數個規模化的產業園區開發,并以政府的招商引資獎勵和配套的商業、住宅用地開發的收益,作為平衡投資的來源。

      同樣在園區開發中脫穎而出的,還有以標準廠房建設與租售相結合的大連億達,以及以園區成片開發為主的北科建以及兩者結合的張江高科。這些企業以市場化、商業化的方式實現了產業招商與房地產開發的結合,這正是各地園區管委會所期望的。

      尤其是進入到2016年后,園區PPP的開發運營方式在全國正呈現燎原之勢。對于園區政府來說,只要做好園區規劃以及必要的產業引導,管理好安全生產、社會秩序以及提供好工商、稅收等基本服務即可;大量的招商工作以及園區的一級開發乃至部分二級開發直接與承擔園區開發任務的企業商業利益訴求相掛鉤,自然推動了市場化的產業招商。

      這種模式下,產業招商的成功是企業利益實現的前提,否則一級開發完成的土地無法出讓、二級開發建設的廠房與各種配套設施無法出租出售,更不要提投資回流所主要依賴的園區配套商業與住宅用地的出讓與開發了。不過,這種模式只適用于招商預期比較好的經濟發達地區與產業集中導入地區,而基本不適用于不具備產業聚集條件的新設園區,以及缺乏產業支撐的不發達地區的產業園區。華夏幸福基業成功的關鍵,是因為較好地利用了北京的產業外溢效應,抓住了北京非首都功能向京外紓解帶來的產業轉移機遇,這也就是園區始終圍繞著環北京地帶的原因。

      舊有的“政府負債、滾動開發”的園區模式之下,園區成功與否的關鍵在于產業招商,招商的達成則決定園區的產業規劃目標能否實現,以及后續的一級開發土地能否順利出讓。園區開發普遍是以管委會作為政府的授權派出機構,同時加掛開發建設公司的牌子,由政府注入少量啟動資金,并對園區土地進行規劃控制,再由與園區管委會“一套人馬、兩塊牌子”的開發建設公司,負債進行分期滾動開發。

      然而,開發建設公司為了進行一級土地開發,大都以政府的信用作背書,進行了大量債權融資,甚至包括拆遷費也要靠融資。在這種模式下,產業招商往往由園區管委會負責,雖然管委會與開發建設公司“兩位一體”,但在實踐中因為各有各的執行團隊而各有各的利益訴求,不能實現有效的行為統一與協同。

      最終部分園區淪為了以房地產開發為主,“鬼城”和“睡城”如雨后春筍般凸起。很大程度上,就是由于產業招商不力導致了產業和人口聚集不足,為了平衡一級開發投資而過多地出讓了價格較高的住宅用地使然。很顯然,產業聚集能夠帶動園區配套的商業與住宅用地的出讓。隨著中央政府對地方政府負債以及地方政府平臺公司負債控制的力度越來越大,這種模式面臨著難以為繼的風險。

      那么,在此情況下,有沒有一種既能不完全依靠市場化的產業招商為依托,又能不增加政府負債的產業園區開發建設模式呢?PPP模式此時應運而生,受到各地產業園區的追捧則自是題中應有之意了。

      第一,PPP模式主要由政府利用民間資本實施開發,園區建設不需要政府增加既有負債。這種模式下,政府授權民間資本或者與民間資本聯合組建項目公司,負責特定的產業園區開發建設任務。由于政府不參與股權投資或者極少量地參與項目公司的股權投資,產業園區開發建設的投資由項目公司負責籌措。即使項目公司進行必要的融資,也不會合并報表到園區政府下屬的開發建設公司這一平臺公司來,因而不會增加平臺公司的負債,甚至也不會要求園區政府進行隱含擔保,從而不會增加政府的既有負債。

      第二,PPP模式可以有效克服純市場化模式下對于產業招商的過度依賴。在純市場化模式下,對于產業招商的預期決定了社會資本參與園區開發的積極性。對于產業招商預期不佳,而政府的產業規劃又需要強力推進的產業園區來說,產業招商無異于無本之木、無源之水。雖然政府可以通過加大招商獎勵力度、加大產業政策鼓勵力度對之進行調整,但如果是需要對當地完全沒有產業基礎的全新產業進行招商,市場化的產業招商則幾乎是無能為力的,比如重慶市政府當年對以惠普和富士康為首的筆記本電腦產業的招商就是如此,而重慶市筆記本產業如今的如日中天卻證明了重慶市產業規劃的先見之明。

      PPP模式之下,產業招商可以實現市場化產業招商和政府招商的有機結合,可以在PPP協議中對產業招商的責任進行合理劃分,以政府的產業招商來彌補市場化招商的不足。比如在產業招商預期不佳的園區建設前期,可以將產業招商責任更多地由政府承擔,而園區開發建設由民間資本進行。

      對于產業園區而言,在政府或者政府平臺公司不增加負債的情況下可以展開園區建設,隨著投資環境的改善,會逐步降低產業招商的難度;對于社會資本而言,由于前期的產業招商風險由政府兜底,降低了社會資本進入園區,進行開發建設的難度,而易于與園區政府達成合作,從而推動園區投資環境的改善,加快園區建設。隨著產業聚集程度的提升和產業鏈的逐步形成,園區政府可以逐步調整和社會資本的產業招商分工,并最終實現完全市場化的產業招商。

      客觀而言,園區PPP模式尚未成為園區開發的主流。目前國家 級各類產業園區有上百個,省級園區有上千個。上述園區PPP開發模式,是產業園區市場化招商與開發的自發性探索,政府利用社會資本進行產業園區開發建設的成功試水。

      正是由于以上優勢,PPP模式一經推出,即受到慧眼識珠的各地產業園區的青睞,并呈風行之勢。另外,PPP模式的風行除了自身的優勢以外,其實也不排除地方政府趕熱潮的成分。因為有些地方政府就“一刀切”式地推行PPP模式,而不管所在城市的產業園區是否需要這種模式以及完全市場化的園區開發模式是否有生命力、原有的政府負債模式是否可持續。

      如前文所述,無論哪種模式,最終還要以園區的產業聚集程度為成敗的關鍵,也就是產業招商是園區最終成功的關鍵。否則,為了彌補前期的開發建設投資,而不得不將更多的土地調整為地價更高的住宅與商業用地,而因為缺乏產業支撐,也難以聚集有效的人口,住宅的過度開發使園區有淪為“睡城”和“鬼城”的風險,進而淪為實實在在的房地產開發。而這正是全國大多數級別不高的產業園區的現狀。

      因此,PPP大熱之下,即使采用PPP模式進行產業園區開發建設,也要提前做好產業規劃,充分評估產業招商的難度,在PPP協議中做好政府與社會資本方的產業招商責任劃分,以及階段性調整規劃,讓產業園區的發展能夠進入良性循環,而不是陷入短期的虛熱。

       

      四、產業新城園區PPP的運營模式下的片區開發及案例分析

       

      片區開發是對擬開發建設的區域進行一體化的改造、建設、經營和維護。在新型城鎮化的背景下,新城開發、舊城改造等都是片區開發中的典型形式。戰發部在大量調研的基礎上,對作為產業新城運營商的有限公司,對標華夏固安新城和中信濱海新城,作為了初步的解讀與分析。

      片區開發包括兩方面的內容,一是狹義的土地一級開發,即指按照土地利用總體規劃、城市規劃、土地儲備計劃等相關規劃的要求,由土地一級開發主體對一定區域內納入土地儲備的土地進行拆遷、土地平整和適當的市政基礎設施建設,使該區域范圍內土地具備上市供應條件的行為;二是涵括基礎設施與公共服務設施等項目建設和運營。

      (1)商業模式

       

      從財務可行性上講,只要能產生穩定的未來可預期的現金流的基礎設施項目均可以采用PPP模式進行建設。片區開發中的土地一級開發包含大量的基礎設施和公共設施建設內容,通過土地出讓、稅收、特許經營等方式能夠產生可預期的穩定的現金流,是理想的PPP模式運行領域。根據土地一級開發的特點,公共部門和社會主體可以按如下的商業模式開展PPP項目:

      A公共部門與B社會主體就C地塊(一般為十幾平方公里甚至幾十平方公里)的開發達成合作協議,在規定的合作年限內,B社會主體負責地塊內的土地平整、道路管廊等基礎設施建設工作,學校、醫院、文化、體育公共設施建設及運營管理工作,產業規劃、項目招商、宣傳推廣等產業發展服務工作,空間規劃、建筑設計、物業管理、公共項目維護等基礎性服務工作等;于此同時,B社會主體以C地塊內所新產生收入的該級政府地方留成部分的一定比例(即扣除上繳中央、省、市級部分后的收入)作為投資回報,如新產生的土地出讓金、稅后、非稅收入及專項資金等;合作期限內,A公共部門只有監督監管的權利,不得隨意干擾B社會主體的合理經營,A公共部門也不必為B社會主體的投資進行擔保、兜底;合作期限結束后,B社會主體將C區塊的基礎設施公共設施產權及經營權無條件已交給A公共部門。

      【行業分析】片區開發+PPP=未來的城市運營商

      (2)PPP模式的優越性

      我國土地一級開發經歷了從BT模式到土地補償模式再到利潤分成模式的演進,未來將向PPP模式進一步發展。通過對比分析可以看出,相對于BT模式、土地補償模式、利潤分成模式,PPP模式的優越性體現在:(1)彌補政府資金不足;(2)資源優勢互補;(3)共擔項目風險;(4)轉變政府職能。

      不同商業模式對比情況

      【行業分析】片區開發+PPP=未來的城市運營商

      典型項目案例包括:華夏幸福固安工業園區新型城鎮化項目、中信濱海新城項目。

       

      項目案例一:華夏幸福固安工業園區新型城鎮化項目

       

      (1)項目背景

      固安工業園區地處河北省廊坊市固安縣,與北京大興區隔永定河相望,距天安門正南50公里,園區總面積34.68平方公里,是經國家公告(2006年)的省級工業園區。

      2002年,固安縣人民政府與華夏幸福基業股份有限公司(簡稱“華夏幸福公司”)簽訂協議,正式確立了政府和社會資本(PPP)合作模式。

      (2)建設內容與規模

      固安工業園區PPP新型城鎮化項目,是固安縣政府采購華夏幸福在產業新城內提供設計、投資、建設、運營一體化服務。

      1.土地整理服務。配合以政府有關部門為主體進行的集體土地征轉以及形成建設用地的相關工作。2008-2013年,華夏幸福累計完成土地整理29047.6畝,累計投資103.8億元。

      2.基礎設施建設。包括道路、供水、供電、供暖、排水設施等基礎設施投資建設。截至 2014年已完成全長170公里新城路網、4座供水廠、3座熱源廠、6座變電站、1座污水處理廠等相關配套設施建設。

      3.公共設施建設及運營服務。包括公園、綠地、廣場、規劃展館、教育、醫療、文體等公益設施建設,并負責相關市政設施運營維護。園區內已經建成中央公園、大湖公園、400畝公園、帶狀公園等大型景觀公園4處,總投資額為2.54億元。目前由北京八中、固安縣政府、華夏幸福公司合作辦學項目北京八中固安分校已正式開學,按三級甲等標準建設的幸福醫院已開工建設。

      4.產業發展服務。包括招商引資、企業服務等。截至2014年底,固安工業園區累計引進簽約項目482家,投資額達638.19億元,形成了航空航天、生物醫藥、電子信息、汽車零部件、高端裝備制造等五大產業集群。

      5.規劃咨詢服務。包括開發區域的概念規劃、空間規劃、產業規劃及控制性詳規編制等規劃咨詢服務,規劃文件報政府審批后實施。

      (3)運作模式

      固安縣政府與華夏幸福公司簽訂排他性的特許經營協議,設立三浦威特園區建設發展有限公司(簡稱三浦威特)作為雙方合作的項目公司(SPV),華夏幸福公司向項目公司投入注冊資本金與項目開發資金。項目公司三浦威特作為投資及開發主體,負責固安工業園區的設計、投資、建設、運營、維護一體化市場運作,并通過資本市場運作等方式籌集、墊付初期投入資金。此外,三浦威特與多家金融機構建立融資協調機制,進一步拓寬融資渠道。

       

      【行業分析】片區開發+PPP=未來的城市運營商

      基于政府的特許經營權,華夏幸福公司為固安工業園區投資、建設、開發、運營提供一攬子公共產品和服務,包括土地整理、基礎設施建設、公共設施建設、產業發展服務,以及咨詢、運營服務等。截至2014年華夏幸福公司在固安工業園區內累計投資超過160億元,其中,基礎設施和公共服務設施投資占到近40%。

      【行業分析】片區開發+PPP=未來的城市運營商

      雙方合作的收益回報模式是使用者付費和政府付費相結合。固安縣政府對華夏幸福公司的基礎設施建設和土地開發投資按成本加成方式給予110%補償;對于提供的外包服務,按約定比例支付相應費用。兩項費用作為企業回報,上限不高于園區財政收入增量的企業分享部分。若財政收入不增加,則企業無利潤回報,不形成政府債務。

      風險分擔方面,社會資本利潤回報以固安工業園區增量財政收入為基礎,縣政府不承擔債務和經營風險。華夏幸福公司通過市場化融資,以固安工業園區整體經營效果回收成本,獲取企業盈利,同時承擔政策、經營和債務等風險。

       

      (4)主要創新點及借鑒價值

      固安工業園區新型城鎮化PPP模式屬于在基礎設施和公用設施建設基礎上的整體式外包合作方式,形成了“產城融合”的整體開發建設機制,提供了工業園區開發建設和區域經濟發展的綜合解決方案。

      1.整體式外包

      在政企雙方合作過程中,固安縣政府實際上是購買了華夏幸福公司提供的一攬子建設和外包服務。這種操作模式避免了因投資主體眾多而增加的投資、建設、運營成本,而且減少了分散投資的違約風險,形成規模經濟效應和委托代理避險效應。

      2.“產城融合”整體開發機制

      在“產城融合”整體開發機制下,政府和社會資本有效地構建了互信平臺,從“一事一議”變為以PPP機制為核心的協商制度,減少了操作成本,提高了城市建設與公共服務的質量和效率。通過整體開發模式,對整個區域進行整體規劃,實現公益性與經營性項目的統籌平衡。

      3.工業園區和區域經濟發展綜合解決方案

      政企雙方堅持以“產業高度聚集、城市功能完善、生態環境優美”作為共同發展目標,以市場化運作機制破解園區建設資金籌措難題、以專業化招商破解區域經濟發展難題、以構建全鏈條創新生態體系破解開發區轉型升級難題,使兼備產業基地和城市功能的工業園區成為新型城鎮化的重要載體和平臺。

       

      項目案例二:中信濱海新城項目

       

      (1)項目背景

      中信汕頭濱海新城項目位于汕頭市濠江區南岸,總規劃面積是168平方公里,預計投資總額是500億元。具體開發內容包括一級土地開發、城市基礎設施建設、公共配套建設和產業投資等一系列資源整合。首開區為南濱片區,開發面積為12.4平方公里,

      首開區的開發建設內容主要包括四個方面:基礎設施建設,包括一條投資達60億元蘇埃過海隧道;土地整理;大型公建配套,包括博物館、學校、醫院、城市公園、影劇院等;產業配套,包括城市商業、旅游酒店、體育健康、文化創意園等。

      【行業分析】片區開發+PPP=未來的城市運營商

      (2)合作模式

      汕頭海灣隧道項目通過公開招標確定中信地產為項目城市運營的合法投資主體,由濱海新城公司(中信地產與社會資本合資成立,其中中信占股51%)與當地政府共同成立隧道項目公司進行建設,其中濱海新城公司股份占比為51%。該項目運營基金由城市運營PPP基金和隧道運營PPP基金組成,其中城市運營PPP基金由政策性銀行、商業銀行、境外資金等組成,而隧道運營PPP基金則由外地車收費、年票、政府補貼、收取營運費用等組成,并由中廣銀信基金公司為上述兩種基金提供支持。

      地方政府主要提供土地資源和政策資源;中信主要負責整個項目的策劃規劃、資本運作、融資、產業運作、包括整個項目的運營管理還有品牌輸出,資源整合等等。通過項目的整體運營,地方政府獲得了城市環境的改善,產業的轉型升級,得到了長期的稅源和新增的就業崗位,另外還得到了土地增值的收益。作為中信來講,通過跟政府的交易結構的設定也獲得了合理的投資回報。

      (3)主要創新點及借鑒價值

      中信城市運營是通過與政府建立起來的創新型公私合作PPP關系形成“政府引導,市場主導”的新型城鎮化發展模式。第一是政府通過法律途徑充分授權城市運營商實施城市的綜合開發運營。第二是城市運營商作為市場的主體,是城市資源的整合者、提供者和運營者。

      (1)社會資本承擔了項目范圍內,土地一級開發、城市基礎設施、公建配套和城市產業投資的一系列資源整合,中信集團作為社會資本獲得了巨大的項目開發機會。

      (2)傳統意義上政府承擔、完成的職能多半由社會資本予以完成。包括區域規劃、基礎設施建設,甚至包括產業投資等一系列工作,政府不再親力親為,更不用承擔債務風險,甚至包括招商引資之類的工作均由中信集團完成,政府承擔的就是按照法律法規的規定,履行法定的行政管理職責,保障法律法規在開發區域內的實施。

      (3)通過項目實施,政府退回到社會秩序維護、監管者的地位;社會資本承擔了項目的風險與收益,真正實現了政府與社會資本的歸位盡責,各得其所。

       

      五、積極穩妥推進產業新城下園區PPP的建議

       

      首先,嚴格界定實施范圍,避免形成明股實債的假PPP。

      “風險分擔、利益分享”是PPP的核心理念,向社會資本方保證資本金和合理投資收益的固定回報方式實質上是“明股實債”,既不符合政策規定,也同PPP理念背道而馳。沒有風險作為壓力,社會資本就沒有改善經營、提高效率的動力。地方政府的利益讓渡如果不能換來更優質的公共產品供給,那就是凈損失,無異于利益輸送。為避免產業園區PPP跌入“明股實債”的誤區,產業園區管理機構首先要端正政績觀,不以簡單追求數量型增長作為園區的目標;同時,必須明確界定范圍,不能把本應向社會公開投標的建設工程包裝成PPP項目推向社會。

      第二,鼓勵在產業園區設立社會資本主導的“園中園”。

      近年來,一批專業化、品牌化的產業地產項目在各地產業園區迅速崛起,代表企業包括:華夏幸福基業、聯東U谷、天安數碼城等。這些企業通過上市、基金注資等方式獲得融資,加速在全國主要經濟圈布局。從盈利模式看,這些產業地產的盈利主要包括五種類型:土地增值、物業經營、政府獎勵補貼、產業服務、資產增值。從實際效果看,社會資本“替代”地方政府建設產業園大都實現了“多贏”局面。政府得產業、得稅收、得發展,社會資本獲得長期穩定的收益,當地勞動力得就業機會,而入駐企業則獲得產業鏈融合發展的成長環境。值得注意的是,這種“園中園”模式盡管也面臨參與稅收和土地增值收益分享尚缺政策支持的問題,但它完全契合PPP等“政企合作提供公共產品”的基本要求和“融資便捷、效率更優、風險分擔、利益分享、物有所值、力所能及、合理回報、長期穩定”核心要義,應該鼓勵產業園區中開展這種PPP嘗試。

      第三,著力消解前期PPP項目中存在的“不完全契約”問題。

      正由于國家有“地方政府財力10%”作為實施PPP項目年度政府補貼額度的限制,地方政府部門爭相上項目,社會資本爭相搶項目,導致前兩年簽約的一批PPP項目具有明顯的“不完備性”,甚至財政部推出的一批示范項目在實施過程中也出現嚴重的問題,特別是盲目強調投資回報、忽視第三方參與人利益的問題比較多。產業園區PPP項目大多與園區基礎設施開發建設有關,而基礎設施建設又需要以征收農村集體土地、對農民進行合理的拆遷安置補償為前提。前期簽訂的不少PPP協議項目實施范圍并沒有完成征地補償,還存在很多的不確定性,需要及時加以明確,否則難免出現“逆市場化”、“逆公益化”的問題,使政府和社會資本合作異化為“公私合謀”關系,走向引入PPP模式初衷的反面。因此,應著力消解前期PPP項目中存在的“不完全契約”問題,完善園區類PPP項目的監管體系,提高相關準入門檻;在前期準備過程中應有針對性地做好計劃,在項目執行過程中,監督政府和社會資本充分履約。

      近來,各地的產業園區紛紛推行PPP模式,PPP模式一時大熱。至于最終發展的結果如何,則又另當別論。產業園區作為地方政府的產業載體,以產業聚集和協同發展為目標,一般都承載了地方政府對于產業發展的美好想象與規劃,在招商引資政策以及土地利用規劃方面,都能夠得到各級政府的傾斜和“關照”。然而,在實踐中管委會與城建公司雖同屬一家,但各有各的執行團隊,各有各的利益訴求,不能實現有效的行為統一與協同。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,產業新城PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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