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      湯明旺:城鎮綜合開發PPP示范項目分析

    1. 作者:湯明旺

      清控偉仕咨詢

      PPP進入規范期,項目數量上增速放緩的同時項目質量提高,且城鎮綜合開發等領域熱度不減。財政部PPP綜合信息平臺2018年第2期季報(總第11期)顯示,截至2018年6月,管理庫累計項目數7,749個、投資額11.9萬億元。管理庫內各行業PPP累計項目數及投資額數據方面,項目數前四位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護,第四位為城鎮綜合開發類項目484個,占比6.2%;投資額前三位是市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發,其中城鎮綜合開發類14887億元,占比達到12.5%。落地率方面,城鎮開發項目數也是位列第四、投資額位列第三,其中投資額達到8,360億元,占總落地投資額的13.9%。

      由于ppp項目庫中城鎮綜合開發類項目數量多,且所處階段不同,分析起來難度較大,本文針對財政部PPP示范項目中城鎮綜合開發項目進行分析研究。根據財政部有關數據統計,前四批示范項目共1,009個,投資額2.3萬億元,覆蓋31個省(自治區、直轄市)及新疆兵團和19個領域。其中,城鎮綜合開發類PPP示范項目共計47個,合計投資額達到2330億元,且均已完成采購流程、進入落地實施階段。

      表1   財政部城鎮綜合開發類PPP示范項目一覽

      序號

      項目名稱

      項目總投資

      (萬元)

      合作期限(年)

      回報

      機制

      1

      安徽省蚌埠市淮上區科創產業園產城一體化PPP項目

      63252

      12

      可行性缺口補助

      2

      安徽省阜陽市臨泉縣高鐵片區啟動區、興泉大道、古沈大道等建設工程PPP項目

      201619

      12

      政府付費

      3

      安徽省蕪湖市蕪湖縣蕪湖軍民融合通航科技產業基地PPP項目

      80726

      15

      可行性缺口補助

      4

      福建省福州市閩臺(藍色)經濟產業園PPP項目

      219,700

      10

      政府付費

      5

      福建省龍海市南太武高新技術產業園區基礎設施項目工程(一期)PPP項目

      96,220

      10

      政府付費

      6

      福建省泉州市南安市海峽科技生態城A片區PPP項目

      341,326

      10

      政府付費

      7

      廣西壯族自治區崇左市崇左·龍贊東盟國際林業循環經濟產業園(一期)PPP項目

      491850

      30

      可行性缺口補助

      8

      貴州省畢節市黔西縣高鐵站前綜合服務廣場、站前景觀大道和站前大道路網建設PPP項目

      128,627

      10

      可行性缺口補助

      9

      貴州省貴陽市烏當洛灣云錦醫藥食品新型工業園基礎設施

      340300

      11

      政府付費

      10

      貴州省六盤水市水城縣發耳特色小鎮PPP項目

      145,000

      15

      可行性缺口補助

      11

      河北省保定市易縣經濟開發區政府與社會資本合作(PPP)項目

      3,190,000

      50

      政府付費

      12

      河北省滄州市高新區產業新城PPP項目

      71,398

      15

      可行性缺口補助

      13

      河北省邯鄲冀南新區科創中心及周邊道路PPP項目

      56,494

      10

      可行性缺口補助

      14

      河北省廊坊市固安縣固安高新區綜合開發PPP項目

      834,075

      30

      政府付費

      15

      河南省開封市城鄉一體化示范區整區域城鎮化建設項目          

      545,300

      18

      政府付費

      16

      河南省開封宋都古城文化產業園區清明上河城(一期)

      233,631

      12

      政府付費

      17

      河南省汝州市科教園區建設項目

      178,400

      30

      可行性缺口補助

      18

      河南省鄭州市新鄭市產業新城PPP項目

      1855237

      40

      政府付費

      19

      黑龍江省撫遠市黑瞎子島配套功能區東極小鎮PPP項目

      488,000

      30

      使用者付費

      20

      湖北省鄂州市鄂州經濟開發區楊湖路北部片區PPP項目

      314195

      30

      使用者付費

      21

      湖北省黃岡市團風縣產業新城PPP項目

      1,909,929

      30

      可行性缺口補助

      22

      湖南省株洲市醴陵市淥江新城核心區工程建設運營PPP項目

      175,550

      19

      可行性缺口補助

      23

      黃石經濟技術開發區新型城鎮化及基礎設施建設項目

      377,000

      16

      可行性缺口補助

      24

      江西省萍鄉市湘東區麻山生態新區人居環境建設項目

      304,773

      30

      可行性缺口補助

      25

      界首市美麗鄉村建設整市推進項目

      164,865

      15

      政府付費

      26

      南京市溧水區產業新城項目

      1,000,000

      20

      政府付費

      27

      寧國市城北新城綜合開發PPP項目

      197,100

      23

      可行性缺口補助

      28

      譙城區產城一體PPP創新示范項目

      176,195

      13

      政府付費

      29

      山東省德州市禹城市德州高新技術產業開發區中央創新區核心區PPP項目

      235087

      18

      可行性缺口補助

      30

      山東省菏澤市定陶區汽車小鎮基礎設施建設

      79,600

      20

      可行性缺口補助

      31

      山東省菏澤市鄆城縣南湖(銀灣)新區建設項目

      101955

      15

      可行性缺口補助

      32

      山東省濟寧市泗水縣泗河源頭幸福健康特色小鎮  PPP項目

      930,000

      30

      使用者付費

      33

      山東省臨沂市郯城縣高科技電子產業園區建設項目

      52,957

      30

      可行性缺口補助

      34

      山東省泰安市寧陽縣文廟歷史文化街區項目

      116,742

      25

      使用者付費

      35

      陜西省西安市未央區徐家灣地區綜合改造項目

      1,286,100

      10

      政府付費

      36

      四川省巴中市巴州區基礎設施建設PPP項目

      295,000

      13

      政府付費

      37

      四川省德陽經濟技術開發區八角片區整體城鎮化改造(Ⅰ標段)PPP項目

      115835

      10

      政府付費

      38

      四川省眉山市東坡區眉山田園型智能產業新城PPP項目

      513,600

      20

      可行性缺口補助

      39

      四川省宜賓臨港經濟技術開發區創新孵化基地(產業總部基地)一期及配套公共服務和基礎設施PPP項目

      99,000

      10

      可行性缺口補助

      40

      無錫市太湖新城(和暢片區)睦鄰中心項目

      40,900

      30

      可行性缺口補助

      41

      武漢經濟技術開發區智慧生態城PPP項目

      250000

      11

      政府付費

      42

      新疆維吾爾自治區昌吉高新區標準化廠房建設項目

      14,000

      25

      可行性缺口補助

      43

      興安盟阿爾山市生態縣域基礎設施建設項目

      308,341

      30

      可行性缺口補助

      44

      云南省昆明市安寧市青龍街道新型城鎮化建設一期PPP項目

      92,207

      17

      政府付費

      45

      云南省普洱市工業園區綠色循環經濟示范項目

      41,040

      12

      可行性缺口補助

      46

      浙江省湖州市南潯區產業新城PPP項目

      4,500,000

      35

      可行性缺口補助

      47

      浙江省麗水市遂昌縣農村電商創業小鎮智慧園

      44,683

      13

      可行性缺口補助

      一、省份分布:項目數魯皖并列第一,投資額浙冀均超400億

      47個城鎮綜合開發類PPP示范項目分布在全國18個省區。從項目數來看,山東和安徽最多,均為6個;其次是四川、湖北、河北、河南四省,均為4個。

      按照投資額統計,浙江、河北均在400億元以上;湖北、河南是第二梯隊,投資額均超280億元;山東、陜西、江蘇、四川等則在100億元以上;其余省份為100億元以下,新疆僅為1.4億元。

      二、區域類型:項目數及投資額上縣/縣級市均占半數

      我們對47個示范項目按照所在區域類型進行分析:項目數口徑上,縣或縣級市項目數為24個、占比達51%,地級市本級及市轄區(含新區)19個、占比40%,省會城市及市轄區4個、占9%。這一定程度上反映出城鎮化進入縣域深耕時期,有城鎮綜合開發的較大壓力及引入資金、專業運營資源的現實需求。

      以投資額匯總看,三種區域類型比例與項目數占比相差不大。

      三、投資規模:不同類型、細分行業差異明顯

      47個城鎮綜合開發類PPP示范項目合計投資額達到2330億元,平均投資為49.57億元。按照不同區域類型,省會城市及市轄區平均投資額為72億元左右,地級市及縣平均投資則分別在45億元及50億元左右。

      城鎮綜合開發可分為園區開發、城鎮化建設、廠房建設、其他等二級行業。從項目數上看,園區開發24個、城鎮化建設19個、廠房建設和其他均為2個。而從投資額來看,園區開發、城鎮化建設的總體量及平均投資額均位居前列。

      四、合作內容:園區開發運營,還是市政基礎設施打包?

      我們對每個示范項目的具體合作內容進行分析,發現純基建打包為合作內容的項目數有28個,占60%;園區開發運營(即含產業導入及園區運營服務類)11個,占23.4%;另外還有土地平整與基建打包5個,園區廠房建設2個、基建與運營項目打包1個。從投資額看,項目合作內容為園區開發運營合計約1429億元(占投資總額的61.3%),基建打包526億元(占22.6%)、土地平整及基建打包275億元(占11.8%)、基建與經營項目打包93億元(占4%)、園區廠房建設6.7億元(占0.3%)。

      特別需要指出的是,有15個城鎮綜合開發PPP示范項目雖然二級行業歸為“園區開發”、但實質內容為市政基建打包建設的情形。這種情況可能顯著增加地方財政支出責任,同時因中標社會資本為建筑型企業、而非園區開發運營企業,導致后期產業導入及培育困難,從而埋下空城、鬼城和死城的隱患。不過,也存在地方政府主導此類項目的規劃、設計和產業導入內容,只是借道PPP取得基礎設施建設所需的資金及建設服務的情況。

      五、合作期限:依賴政府付費的較短,突出運營的期限較長

      47個示范項目中,平均合作期限為20年。最長的為50年,即河北省保定市易縣經濟開發區政府與社會資本合作(PPP)項目;最短的為10年(有河北省邯鄲冀南新區科創中心及周邊道路PPP項目等8個)。

      從合作期限所處區間看,63%的項目在10-20年(含);21-30年(含)約占30%。

      有意思的是,不同回報機制對應的平均合作期限有明顯規律:使用者付費的期限均在25年以上,平均期限為28.75年;可行性缺口補助類60%的項目合作期在20年及以下、40%在21年以上,平均合作期限為20.48年;政府付費類67%的項目合作期在15年及以下,平均期限為17年。這在很大程度上反映出社會資本對于不同回報類型的項目合作期限的偏好,也說明地方政府在設定項目相關邊界條件的階段,應該已經通過公開或非公開的市場測試程序,充分了解了潛在社會資本的傾向性意見,并將之反映到實施方案及招標文件當中。

      六、回報機制:使用者付費及可行性缺口補助超半數

      項目數按回報機制分布統計,可行性缺口補助類占比為53%,使用者付費占9%,合計達到62%;政府付費為38%。

      項目投資額按回報機制分布統計,可行性缺口補助類占比為44%,使用者付費占8%,合計達到52%;政府付費為48%。

      七:財承安排:兩成涉及政府性基金預算

      從47個示范項目中,我們發現,有10個城鎮綜合開發PPP(占比21%)在財政承受能力論證中涉及了政府性基金預算。而從投資額角度,涉及政府性基金預算的金額達到1075億元,占比達到46%。

      涉及政府性基金預算的城鎮綜合開發PPP項目,平均投資額為107.5億元,平均合作期限為22.9年;而不涉及政府性基金預算的城鎮綜合開發PPP項目33.9億元,平均合作期限為19.2年。這可能表明,投資規模大、合作期限廠的城鎮綜合開發PPP項目,地方一般預算支出通常難以承受,且考慮其帶來的增量財政收入,在財政承受能力上設計使用政府性基金預算有必要性及合理性。從項目合作內容看,基建打包及廠房建設等類型,90%以上為不涉及基金預算的項目;園區開發類則一半以上為財承涉及基金預算。

      八、標的設置:工程考量因素不在少數,園區開發服務分項收益率占17%

      我們對47個城鎮綜合開發PPP示范項目的招投標文件分析發現,標的設置為工程下浮率(少數還涉及勘察設計下浮率等)及綜合回報率(或年化收益率等)的項目數為19個,占41%;其次是設置為政府付費(含可用性付費+運維績效付費、可行性缺口補助)金額的情形,有10個項目,占比21%;第三類則是業界熟知的按照園區開發各項服務分項設置收益率的類型,占比17%。不涉及工程下浮率,以年化收益率或綜合回報率為標的的項目數為7個,占比15%;其他則比較少見的標的,比如某項目(二級行業為廠房建設)的標的為“最低出租率”。

      九、中標主體:建筑型企業項目數第一,園區開發運營商投資額占優

      以項目數計,建筑型企業(含建筑型央企、地方建筑型國企及民營工程公司)獲得28個,其次是園區開發運營商10個,園林公司3個。而以投資額角度看,園區開發運營商達到1380億元,建筑型企業位居第二、約710億元,旅游開發公司、園林公司、投資公司尾隨其后。

      和前述合作內容分析的數據交叉可以發現,合作內容為基建打包、土地平整及基建打包這兩種城鎮綜合開發PPP示范項目,建筑型企業占絕對優勢;但在園區開發運營為核心內容的PPP項目中,園區開發運營商是主角;此外,基建與經營項目打包(旅游類)為旅游開發公司中標;園區廠房建設則是地方城投及其他類型主體參與的領域。

      表2  不同合作內容的城鎮綜合開發PPP示范項目中標主體分布
      合作內容/中標主體類型 項目數(個) 投資額(億元)
      基建打包 28 526.1
      建筑型企業 23 439.12
      園林公司 3 72.99
      地方城投 1 9.9
      投資公司 1 4.09
      基建與經營項目打包 1 93
      旅游開發公司 1 93
      土地平整及基建 5 275.17
      建筑型企業 4 223.81
      投資公司 1 51.36
      園區廠房建設 2 6.7
      地方城投 1 5.3
      其他 1 1.4
      園區開發運營 11 1428.82
      園區開發運營商 10 1380.02
      建筑型企業 1 48.8

       

       

      將中標主體與項目合作期限對比,可以看出不同類型主體的明顯偏好,并在一定程度上反映項目本身的工程性與運營性孰重孰輕的實情。其中,園區開發運營商中標的PPP項目70%合作期在20年(含)以上;而建筑型企業中標的PPP項目只有18%在20年(含)以上,60%在15年(含)以下。

      十、城鎮綜合開發類PPP項目簡評

      1

      統籌謀劃,系統設計項目模式

      基于前面對城鎮綜合開發PPP示范項目的分析,此類項目設計上應注意幾點:產業發展定位要明晰,既要符合項目所在地的發展規劃,并充分利用其資源稟賦優勢,更要注意避免重復規劃和建設,以免造成巨大的浪費,錯失歷史發展機遇;投資體量要適中,過大在新的融資環境下可能難以落地,過小則無法發揮規模效應;合作期限要合適,過長可能有違相關法規規定,過短很難產生實效或加劇社會資本“重建設、輕運營”;回報機制應靈活,特別是城鎮綜合開發風險高,應當給予合理的風險溢價,對社會資本產生激勵作用;招投標條件設置上要合理,公平對待各類社會資本,充分體現競爭性,擇優合作,方能“物有所值”。總得來說,應基于地方資源稟賦及經濟財力等基礎,對土地規劃、總體規劃及專項規劃的分析與銜接,利用“多規合一”及TOD、EOD、SOD、AOD等理念,通過產業明確定位、規劃銜接優化、土地滾動開發、資金統籌安排,因地制宜設計城鎮綜合開發PPP項目,推動區域持續健康發展。

      2

      突出運營,聚焦產業發展服務

      在以《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)為標志的規范發展時期,地方推出城鎮綜合開發項目應慎重,尤其是避免以市政道路等為主要內容的基礎設施打包類PPP項目“大干快上”。建議從“綜合開發”的角度更多考慮此類PPP項目的運營性,特別是產業導入與產業發展服務,選擇具有豐富的區域規劃、開發和運營經驗且產業資源豐富的社會資本進行合作,以帶動地方社會經濟的發展。

      3

      做足增量,帶動存量,探索區域持續繁榮

      與某些領域PPP屬于純粹政府付費、純投入且難以帶來增量收益不同,城鎮綜合開發項目可通過產業導入與產業發展為地方創造更多收入,包括產業發展的稅收及相關開發帶來的土地出讓收益等。實操中,目前很多城鎮綜合開發PPP項目(特別是園區開發類及產業小鎮類)通常約定其付費來源為合作區域內新增的稅收及其他收入(新增收入的多寡很多程度上取決于社會資本產業導入及產業服務的能力),不是從政府財政現有盤子里獲得回報,本質上是社會資本為地方政府創收了才能獲得相應的回報。前述分析財承涉及政府性基金預算的現狀反映了財政增量的理念,也期待政策上對此有更明確、具體的規定。因此,城鎮綜合開發應做足增量,帶動存量,在20-30年甚至更長的合作期內,實現政府、社會資本及公眾多方利益共贏。

      4

      對接資源,豐富拓展融資渠道

      以中國政府和社會資本合作融資支持基金(中國PPP基金)為例。根據官網介紹,該基金作為社會資本方參與PPP項目投資,堅持市場化、專業化運作,主要通過股權、債權、擔保等方式,為納入國民經濟和社會發展規劃、基礎設施和公共服務領域專項規劃以及黨中央、國務院確定的其他重大項目中的PPP項目提供融資支持。

      公開信息顯示,中國PPP基金對城鎮綜合開發PPP示范項目已有投資。其中,對河北省保定市易縣經濟開發區政府與社會資本合作(PPP)項目投資2.34億元、河南省開封市城鄉一體化示范區整區域城鎮化建設項目投資2.18億元、貴州省貴陽市烏當洛灣云錦醫藥食品新型工業園基礎設施投資1.5億元、黑龍江省撫遠市黑瞎子島配套功能區東極小鎮PPP項目投資2.24億元、山東省德州市禹城市德州高新技術產業開發區中央創新區核心區PPP項目投資1.66億元等。作為國家級PPP基金,中國PPP基金的參與能有效增強項目相關方對項目成功實施的信心,降低項目綜合財務成本及項目相關方的違約風險。

      5

      持續規范,推動項目合規落地

      《財政部關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(財金〔2018〕54號)對示范項目進行規范管理,分類實行調出示范并退庫、調出示范項目、限期整改三種措施。城鎮綜合開發類也有多個項目在規范之列。其中,投資額為13.88億元的甘肅省武威市民勤縣紅沙崗工業集聚區科技孵化園及保障房建設PPP項目因“不再繼續采用ppp模式”而調出示范并退庫;湖南省湘西自治州瀘溪縣“雙子城”--劉家灘新區綜合開發項目(投資額69.73億元)、貴州省安順市黃鋪物流園區幺鋪片區公路港建設項目(投資額18億元)2個項目則因為“尚未落地”被調出示范項目;河北省保定市易縣經濟開發區政府與社會資本合作(PPP)項目(投資額319億元)、黑龍江省撫遠市黑瞎子島配套功能區東極小鎮PPP項目(投資額48.8億元)、福建省泉州市南安市海峽科技生態城A片區PPP項目(投資額34.13億元)、河南省汝州市科教園區建設項目(投資額17.84億元)、陜西省西安市未央區徐家灣地區綜合改造項目(投資額148.27億元)5個項目因為“運作不規范”被限期整改。

      可見,財政部門對PPP項目(包括示范項目)已實現動態化管理,逐漸走向全生命周期的監管,實操中既要勇于創新,又要合規運作,根據不同時期的不同政策環境,靈活調整和確定此前曾經固化,甚至被奉為示范或經典的項目運作模式、邊界條件及合同條款,因時、因地、因項目制宜,在真正帶來公共服務供給質量和效率的提升的同時,實現政府方、社會資本和公眾的多方共贏。

      (特別感謝北京清控偉仕咨詢有限公司總經理劉世堅先生對本文內容的專業指導。)

      作者簡介

      湯明旺:E20PPP中心總監,主要負責PPP理論、政策及實踐案例研究。具有十余個PPP項目咨詢服務經驗,參與了財政部《PPP示范項目案例選編(第二輯)——水務篇》編著工作,已發表《環衛市場化報告:從政府購買服務到PPP》《環保PPP領域最低需求風險分析及優化建議》《強化可用性付費與運營績效掛鉤 打破PPP項目支出責任“固化”》《從104個已落地項目看旅游PPP現狀與未來》等多篇PPP分析文章。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,綜合開發PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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