<sup id="yf3hb"><meter id="yf3hb"></meter></sup>
<code id="yf3hb"><object id="yf3hb"></object></code>
<meter id="yf3hb"></meter>

  • <tt id="yf3hb"></tt>
    <tt id="yf3hb"><pre id="yf3hb"><meter id="yf3hb"></meter></pre></tt>

    <var id="yf3hb"></var>

      <output id="yf3hb"></output>
      首頁 行業資訊 PPP論壇 PPP學院 活動沙龍 綜合服務 關于我們 大數據 項目庫 注冊 登錄
      中國PPP門戶網_PPP模式_PPP行業_PPP資訊_PPP咨詢_PPP大數據_ppp項目_PPP培訓_PPP案例_PPP導航_PPP專家_PPP全程一站式服務

      城鎮綜合開發PPP項目落地過程重難點分析(上)

    1.  曹珊  全國律協建房委秘書長,財政部PPP入庫專家,住建部市場監管司法律顧問,上海市建緯律師事務所副主任、PPP中心主任。

       

      李達昊   上海市建緯律師事務所律師,畢業于中國政法大學,擁有工程、法律、金融學多重教育背景。曾任大型國有施工企業項目技術負責人、項目經理。具有一級市政建造師、土建造價師等執業資格。

      李玉   上海市建緯(南京)律師事務所PPP業務團隊律師助理,高級工程師,一級注冊結構工程師,注冊咨詢(投資)工程師。畢業于哈爾濱工業大學,曾在大型甲級設計院從事結構設計十二年,在房地產公司從事技術管理兩年。

      引言:

      綜合開發很難有個具體的定義,其作為一種開發理念或開發思維的意義更大。綜合開發的理念,是相對于單項建設提出的,綜合開發項目是由若干單項建設項目組成,但并非是這幾個單項的簡單捆綁,而是構成有機的整體。不同的單項在有機整體里負于不同的功能,以產業規劃為主導,有計劃、有步驟的實施。綜合開發理念的優點在于其綜合性和開發性,綜合性是指區域內項目全生命周期的集成,開發性指對具有正外部性項目的挖掘利用。目前綜合開發存在的領域有:城鎮綜合開發、工業園區開發、特色小鎮建設、旅游綜合開發、農業綜合開發、高鐵車站站點綜合開發、地鐵上蓋物業綜合開發等。

      我們今天主要講的是城鎮綜合開發ppp項目。業內人士對什么是城鎮綜合開發項目下過定義。城鎮綜合開發就是以土地開發利用為基礎,以投融資為關鍵,以運營績效為導向,對新城或者舊城技術集中連片統籌開發,是新型城鎮化建設和經濟結構優化發展的重要方式。城鎮綜合開發是包括五大內容,一般就是通常城鎮綜合開發項目包括規劃設計、土地整理投資、基礎設施及公用設施建設,以及運營服務和產業的發展服務。在PPP之前,也有城鎮綜合開發。那么,為什么現在大家紛紛在用ppp模式來做城鎮綜合開發呢?我們今天要講的第一部分就是有關城鎮綜合開發PPP項目的重點政策。重點政策包括PPP的一般政策、土地政策。

      第一部分

      政策解讀

      一、《國家土地管理局關于加強城鎮綜合開發建設用地管理工作的通知》(〔1987〕國土〔建〕字第128號)

      (一)凡從事城鎮建設綜合開發,包括進行基礎設施建設、房屋建設、舊城改造等都要符合城市總體規劃的要求,做到開發一片、建成一片、收效一片,充分發揮土地的綜合效益。土地管理部門要配合有關部門積極參與城鎮建設綜合開發計劃的編制工作。(對城鎮綜合開發的范圍做了規定)

      (二)城鎮綜合開發建設用地受國家非農業建設用地計劃指標的控制……

      (三)綜合開發建設用地屬國家建設用地,應按照《中華人民共和國土地管理法》規定的國家建設征用土地的程序和批準權限辦理申請報批手續…

      (四)土地管理部門要做好綜合開發建設用地的登記、發證工作,建立地籍檔案制度。

      (五)加強對城市綜合開發建設用地的監督管理。

      第一點可以說對城鎮綜合開發的范圍最早做了一個政策上的范圍的舉例界定,基礎設施建設、房屋建設、舊城改造等。而且也提出了要求:開發一片、建成一片、收效一片,充分發揮土地的綜合效益。

      所以,從這個可以檢索到的有關城鎮綜合開發的最早的政策里,可以看出來,城鎮綜合開發項目無論在這幾十年里采用哪種模式,都離不開一個關鍵的問題——土地。城鎮綜合開發PPP項目的政策不僅要關注到土地政策,也要關注到PPP模式的相關政策文件。

      二、建設部關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見(建市[2003]30號)

      該文件提出:鼓勵有投融資能力的工程總承包企業,對具備條件的工程項目,根據業主的要求,按照建設—轉讓(BT)、建設—經營—轉讓(BOT)、建設—擁有—經營(BOO)、建設—擁有—經營—轉讓(BOOT)等方式組織實施。

      這個文件給了BT模式政策支持。BT模式即建設-移交模式,即土地儲備機構通過委托或招標等方式確定企業作為土地一級開發項目的開發主體,由該企業進行投融資、組織建設和管理工作,工程竣工后政府方按照協議贖回該項目設施等,企業的投資收益主要是土地前期開發成本或投資額的一定比例。BT模式下,政府方進行土地一級開發的基礎設施建設,由企業提供資金,政府方是支付回購款的直接債務主體,一定程度上增加了地方政府的負債壓力。

      雖然這個文件本身并沒有失效,但是目前BT模式是不允許的。BT模式在別的國家可能屬于PPP模式,但是在我國目前一定不屬于PPP模式。

      三、《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》

      從1987年的文件,我們回到近期,2014年。從《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》中,我們可以得出城鎮綜合開發PPP項目應該遵循的原則。做城鎮綜合開發PPP項目應該對此心中有數。

      該文件《優化城市空間結構和管理格局》一章,提出《第一節改造提升中心城區功能》。

      完善中心城區功能組合,統籌規劃地上地下空間開發,推動商業、辦公、居住、生態空間與交通站點的合理布局與綜合利用開發。

      • 制定城市市轄區設置標準,優化市轄區規模和結構。

      • 按照改造更新與保護修復并重的要求,健全舊城改造機制,優化提升舊城功能。

      • 加快城區老工業區搬遷改造,大力推進棚戶區改造,穩步實施城中村改造,有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房改造,全面改善人居環境。

      《第二節嚴格規范新城新區建設》提出:

      • 統籌生產區、辦公區、生活區、商業區等功能區規劃建設,推進功能混合和產城融合,在集聚產業的同時集聚人口,防止新城新區空心化。

      • 加強現有開發區城市功能改造,推動單一生產功能向城市綜合功能轉型,為促進人口集聚、發展服務經濟拓展空間。

      《第三節改善城鄉接合部環境》提出:

      • 提升城鄉接合部規劃建設和管理服務水平,促進社區化發展,增強服務城市、帶動農村、承接轉移人口功能。

      • 加快城區基礎設施和公共服務設施向城鄉接合部地區延伸覆蓋,規范建設行為,加強環境整治和社會綜合治理,改善生活居住條件。

      • 保護生態用地和農用地,形成有利于改善城市生態環境質量的生態緩沖地帶。

       

       

      四、《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜〔2016〕4號)

      財政部、國土資源部、人民銀行、銀監會聯合下發了《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜[2016]4號),出臺了史上最為嚴格的土地儲備制度改革措施。本文立足于規范土地儲備和資金管理問題,最終目的是加強地方政府性債務的管理,表面上對土地儲備相關各方相當不利,實質上給相關各方帶來較大的發展機遇。

      (一)地方政府

      對于地方政府來說,土地儲備已成“雞肋”,系統解決土地財政問題的時機基本成熟。改革開放以來,中國大陸借鑒香港、澳門的經驗,用經營土地的方式來推進城市化,從此地方政府走上了土地財政之路。土地財政的核心是土地儲備,其主要運作模式為地方政府以土地儲備的方式,利用土地抵押從銀行融資,再利用所融資金進行下一輪的土地儲備和開發。不可否認土地儲備對于推進城市化發揮過重要、積極的作用,但隨著城市化發展到一定程度,建設用地需求逐步萎縮,地方政府土地出讓收入也將逐漸減少,甚至土地儲備規模越大,資金壓力越大,政府債務風險越大。在新形勢下,土地儲備融資功能趨于弱化,對于二、三線城市來說甚至可能成為政府的財政負擔,土地儲備對于地方政府來說有如一塊“雞肋”,由此對土地儲備制度進行系統性改革的共識基本達成,自上而下、上下一體地解決土地財政問題的時機基本成熟。

      (二)土地儲備機構

      本文在以往政策的基礎上,出臺了“一刀切”的規定:(1)每個縣原則上只能成立一個土地儲備機構,并納入名錄管理;(2)土地儲備機構不得從事與承擔土地儲備無關的事務,已經承擔的應該剝離和劃轉;(3)存量土地儲備貸款納入政府性基金預算管理,并逐步發行地方政府債券予以置換;(4)新增土地儲備項目所需資金嚴格納入政府性基金預算,不足部分通過地方政府債券籌集資金解決,自2016年1月1日起各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。土地儲備機構融資職能的徹底取消,意味著土地儲備即將回歸設立之初的統一性和公益性安排,對于化解地方政府債務危機,促進法治政府建成具有劃時代意義。值得特別注意的是新增土地儲備籌資方式的調整,從今年開始土地儲備機構只能從土地收益基金、土地出讓收入、其他財政資金和地方政府債券中籌措,而前述三類資金是遠遠不夠的,地方政府無論是基于擴大土地儲備規模的考慮,還是出于延遲財政債務風險的動機,都會要求中央政府增加發債的限額,加快發債的進度,由此土地儲備專項債的發行可能成為今后很長一段時間的熱點。

      (三)政府融資平臺公司

      對于政府融資平臺公司來說,市場化轉型已成當務之急,平臺公司迎來發展機遇。平臺公司與土地儲備制度同步而生,但直到2010年國務院才在《關于加強政府融資平臺公司管理有關問題的通知》中給其一個明確的定義,即“由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,承擔政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經濟實體”。土地儲備機構是事業單位,本身并不具備單獨進行項目開發的能力,在實際運作過程中,更多地是直接依賴平臺公司作為投融資主體,由此帶來一系列問題,比較突出的是兩個方面:(1)將用于土地儲備的信貸資金挪作基礎設施建設等其他用途;(2)土地儲備機構和平臺公司職能混同,造成地方政府債務無序增長。為此,本文明確要求平臺公司“一律不得再從事新增土地儲備工作”,包括平臺公司在內的所有單位均“不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款”。平臺公司將土地儲備貸款用于其他項目的可能性已被完全堵死,未來可能面臨較大的流動性壓力。為提高平臺公司的實力,實現平臺公司的可持續融資和做實、做大、做強,地方政府可按本文要求“將現有土地儲備機構中從事政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發業務部分”剝離至平臺公司,支持平臺公司加快市場化、實體化、規范化和多元化轉型。

      (四)土地儲備項目

      對于土地儲備項目來說,原有融資籌資的大門全部被關上,唯一的出路在于PPP模式。第7條提出的“推動土地收儲政府采購工作”,其中明確要求“地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發,包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。”無論是拆遷安置補償方面的政府采購服務,還是前期開發方面的政府采購,均為PPP模式的應有之義。PPP在土地整理中的應用將會呈現出如下特點:(1)土地儲備機構將成為代表政府的項目實施方;(2)平臺公司以及從土地儲備機構剝離的單位將通過市場化轉型成為社會資本方之一;(3)銀行貸款的對象將不是項目實施方,而是社會資本方,既然融資的平臺公司是社會力量,那么貸款、理財、基金等形式都可以使用;(4)銀行貸款的還款來源不再是土地出讓收入,而是政府采購合同內列入預算的財政資金,包括政府發行債券籌措的資金。

       

      五、財政部發出《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90號)

      90號文的亮點歸納起來主要有:特定領域強制實施PPP;保障民企同等待遇;扎實做好項目前期論證;禁止偽PPP變相融資、政府付費要與服務績效掛鉤;PPP采購可以兩標并一標;信息披露和公開。

      1、強制實施PPP

      90號文規定,要進一步加大PPP模式推廣應用力度。在中央財政給予支持的公共服務領域,可根據行業特點和成熟度,探索開展兩個”強制“試點。在垃圾處理、污水處理等公共服務領域,項目一般有現金流,市場化程度較高,PPP模式運用較為廣泛,操作相對成熟,各地新建項目要“強制”應用PPP模式,中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助。在其他中央財政給予支持的公共服務領域,對于有現金流、具備運營條件的項目,要“強制”實施PPP模式識別論證,鼓勵嘗試運用PPP模式,注重項目運營,提高公共服務質量。

      2、民企同等待遇

      90號文明確規定,要營造公平競爭環境,鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業、外商投資企業等各類型企業,按同等標準、同等待遇參與PPP項目。要合理設定采購標準和條件,確保采購過程公平、公正、公開,不得以不合理的采購條件(包括設置過高或無關的資格條件,過高的保證金等)對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇,著力激發和促進民間投資。對民營資本設置差別條款和歧視性條款的PPP項目,各級財政部門將不再安排資金和政策支持。

      3、重視前期論證

      90號文明確,要扎實做好項目前期論證工作。在充分論證項目可行性的基礎上,各級財政部門要及時會同行業主管部門開展物有所值評價和財政承受能力論證,切實防止無效投資和重復建設。

      PPP項目的建設程序與傳統投資模式相同的是前期都要進行可行性研究、立項審批、用地預審、環評等工作;與傳統投資模式不同的是,PPP項目在可行性研究后還要進行物有所值評價和財政承受能力論證。可行性研究解決的是工程項目能否立項投資建設的問題,而物有所值評價和財承報告回答的則是工程項目是否適宜采用PPP模式建設的問題。

      4、禁止偽PPP變相融資、政府付費要與服務績效掛鉤

      90號文規定,要科學設計PPP項目實施方案,確保充分體現“風險分擔、收益共享、激勵相容”的內涵特征,防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔過度支出責任,避免將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期支出責任,規避PPP相關評價論證程序,加劇地方政府財政債務風險隱患。要加強項目全生命周期的合同履約管理,確保政府和社會資本雙方權利義務對等,政府支出責任與公共服務績效掛鉤。

      政府的固定回報承諾是指無論社會資本方經營狀況如何,都可以按照事先的約定向政府收取固定的收益,社會資本方不承擔經營風險和后果,這會使社會資本方沒有動機做好項目建設和經營管理工作。

      回購安排是指政府回購項目資產,也就是原來的BT模式,即企業先投資完成工程項目建設后即移交給政府,中間沒有經營環節,政府在短期內向企業支付工程款項,等同于政府花錢購買了工程。

      明股實債是指政府方同意在合作期間以股權轉讓的方式收購社會資本方持有的項目公司的股權,收購金額一般包括了社會資本方的投資本金和一定的溢價收益。這也相當于社會資本方沒有承擔投資和經營風險,構成固定回報。

      很顯然,無論是固定回報還是回購安排或明股實債,都是政府的變相融資行為,都構成政府的債務性支出,都使社會資本方獲得了實際上的債權人地位,這與PPP的內在要求是對立和沖突的,是典型的偽PPP,應當禁止。

      PPP的核心在于運營和服務,政府購買的是服務而非工程,必須重視社會資本方的運營責任和服務質量,將政府付費與服務績效掛鉤。

      PPP模式,政府的角色是公共服務的購買方和監督者,不再是傳統投資模式下工程項目的業主方。社會資本方承擔著PPP項目的投資建設和經營管理責任。在PPP項目全生命周期中,建設期只有幾年時間(一般是1-3年),經營期則長達十幾年甚至二十幾年。政府和社會資本方的合作最主要的就是在經營期的合作,社會資本方通過經營管理提供公共服務,政府方則通過績效考核來支付服務費用。對社會資本方而言,是在建設期投資、在經營期收費。沒有經營就沒有收費、達不到績效也無權收費。而對政府方來說,由于購買的不是工程而是服務,因此付費期間不是在建設期而是在經營期,支付的不是建設費而是服務費,且服務費的支付與績效掛鉤,服務達不到績效標準的,政府可以行使先履行抗辯權,拒付服務費用。而偽PPP脫離經營責任保證回報,完全違背了PPP的內在要求。

      5、PPP采購兩標并一標

      90號文明確,對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目,已經依據政府采購法選定社會資本合作方的,按照《招標投標法實施條例》第九條的規定,合作方可以不再進行招標。

      可以看出來,事實上,有關PPP的政策在90號文里其實基本上都有了,即便后來的最嚴92號文里的很多內容也是從90號文里可以看出來源的。

      六、《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(財預[2017]62號)解讀

      2016年《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知(財綜〔2016〕4號)》規定:自2016年1月1日起,各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。而2017年的62號文新辦法,通過發專項債即開“正門”,將用于償還專項債務的土地儲備資產、及其預期土地出讓收入顯性化。這還是從機制上堵住融資平臺公司等企業冒用土地儲備名義以儲備土地進行抵押擔保融資的“后門”“歪門”。防范違法違規舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發生。這與2016年財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會聯合發布的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知(財綜〔2016〕4號)》遙相呼應。除了呼應,也對其做了更為明確的規范。

      歸納該文件的重點為:1.核心是土地儲備機構壓縮管理,每級政府原則上只能一家;2.劃分土地儲備和城投公司界限;3.限制土地儲備機構從金融機構融資功能,只能走地方政府自身預算渠道。更詳細展開如下:

      (一)清理壓縮現有土地儲備機構

      為提高土地儲備工作效率,精簡機構和人員,每個縣級以上(含縣級)法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構,統一隸屬于所在行政區劃國土資源主管部門管理。

      (二)進一步規范土地儲備行為

      土地儲備機構不得在土地儲備職能之外,承擔與土地儲備職能無關的事務,包括城市基礎設施建設、城鎮保障性安居工程建設等事務,已經承擔的上述事務應當按照本通知第一條規定限期剝離和劃轉。

      (三)合理確定土地儲備總體規模

      各地土地儲備總體規模,應當根據當地經濟發展水平、當地財力狀況、年度土地供應量、年度地方政府債務限額、地方政府還款能力等因素確定。

      (四)妥善處置存置土地儲備債務

      對清理甄別后認定為地方政府債務的截至2014年12月31日的存量土地儲備貸款,應納入政府性基金預算管理,償債資金通過政府性基金預算統籌安排,并逐步發行地方政府債券予以置換。

      (五)調整土地儲備籌資方式

      土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金,應當嚴格按照規定納入政府性基金預算,從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排,不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起,各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。地方政府應在核定的債務限額內,根據本地區土地儲備相關政府性基金收入、地方政府性債務風險等因素,合理安排年度用于土地儲備的債券發行規模和期限。

      (六)規范土地儲備資金使用管理

      根據《預算法》等法律法規規定,從2016年1月1日起,土地儲備資金從以下渠道籌集:

      一是財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用。

      二是財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金;

      三是發行地方政府債券籌集的土地儲備資金;

      四是經財政部門批準可用于土地儲備的其他資金;

      五是上述資金產生的利息收入。

      重點是在第六點。土地儲備資金主要用于征收、收購、優先購買、收回土地以及儲備土地供應前的前期開發等土地儲備開支,不得用于土地儲備機構日常經費開支。土地儲備機構所需的日常經費,應當與土地儲備資金實行分賬核算,不得相互混用。

      (七)推動土地收儲政府采購工作。

      土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發,包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。

      七、財辦金【2017】92號文

      2017年11月份,財政部發布了《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號,以下簡稱“92號文”),提出為規范PPP項目運作,遏制隱性債務風險增量,一方面要嚴格新項目入庫標準,另一方面要集中清理不合規的已入庫項目,并對各類不合規情形列出負面清單。綜合開發PPP項目與其他PPP項目一樣,需要特別關注文件內容的以下幾點:

      (一)純政府付費類的綜合開發項目機會可能受挫

      92號文指出“優先支持存量項目,審慎開展政府付費類項目”。而對于綜合開發項目而言,按照過去此類項目常見的運作模式,其建設范圍主要以征地拆遷、配套基礎設施和公共服務設施新建為主;從回報機制來看,此類項目投資規模巨大,且自身的經營性收益來源較少,項目公司或社會資本主要通過政府付費收回投資成本及合理收益,再加上體量較大,更容易對地方財政造成巨大的壓力。地方政府若過去解讀“審慎”二字,為降低自身行政風險,可能會造成綜合開發項目發展。

      (二)商業地產開發、招商引資項目等內容不得納入PPP合作范圍

      92號文規定對于“不屬于公共服務領域,政府不負有提供義務的,如商業地產開發、招商引資項目等”的項目,不得入庫。在過去的一些綜合開發PPP項目實踐中,不乏一二級聯動,將商業地產開發、招商引資等不屬于公共服務領域的內容納入PPP范圍的做法,在92號文出臺之后此類項目顯然將會被列入禁止入庫的范圍。

      前面政策解讀也已經指出, 92號文內容并非新創。國家政策一直規定政府和社會資本合作的適用領域只能是政府負有提供義務的基礎設施和公共服務領域。《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)指出,“對應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務,以及不屬于政府職責范圍的服務項目,政府不得向社會力量購買”;《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90號)規定:“要嚴格區分公共服務項目和產業發展項目,在能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務領域深化PPP改革工作”。

      (三)前期準備工作不到位的項目不得入庫

      92號文規定,對于“新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續的”項目不得入庫,根據財政部PPP綜合信息平臺的實際運行管理流程來看,首先,上述“不得入庫”指的主要是“管理庫”而不是“儲備庫”;其次,上述的“立項審批手續”是指要完成項目的可行性研究報告/資金申請報告或申請核準項目的報告,并取得相關主管部門的批復。

      前文已經詳述綜合開發項目的特點:合作范圍復雜,子項目數量眾多,建設周期較長,常需要分期開發。無論在建設內容、規模、投資額上都有較大的不確定性,常常還會涉及區域的相關規劃調整,需要引入具備產業規劃能力的社會資本參與項目的策劃與設計。這些復雜和不確定性決定了其無法像單體項目一樣,在社會資本招選之前就完成項目立項、可行性研究、初步設計等前期工作。因此,按照此類項目過去的做法,往往是在社會資本招選完成之后再進行具體的項目立項審批手續,或者先將整個項目做一個粗線條的整體立項,在涉及具體子項目的時候再分別深入做可研和設計工作。但前述做法都不符合92號文規定的前期準備工作要到位的要求。因此,預計在未來綜合開發PPP項目的推進中,需要更加注重項目的前期規劃、立項等工作的開展,確保PPP實施流程與投資項目審批監管流程的有序銜接。

      (四)綜合開發項目的兩評論證應當符合相關規定

      92號文規定未通過物有所值評價和財政承受能力論證的的新項目不得入庫,未按規定開展“兩個論證”的已入庫項目,包括雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證,但評價方法和程序不符合規定的情形,將面臨被清退出庫的風險。

      在過去的綜合開發類PPP項目中,前期準備工作的成熟度不夠,項目邊界條件相對模糊,建設內容、規模、投資額等均具有不確定性,這些都令PPP項目實施方案編制過程中做經濟測算以及兩評中做定量分析相對困難。因此,導致兩評流于形式。在以政府付費作為主要收入來源的項目回報機制安排下,可能導致政府財政支出責任存在超支風險,最終影響項目的落地和繼續。92號文反復強調兩評合規性實在是源于現實之難題。

      (五)以債務性資金充當資本金的項目存在不合規風險

      “違反相關法律和政策規定,未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份”也是92號文的重要負面清單。從此,該文印發之前的PPP項目中常見的“小股大債”、“股東借款”等通過債務性資金解決項目資本金來源的方式未來已難以為繼。

      八、新修版《土地儲備管理辦法》解讀(2018年1月3日)(國土資規【2017】17號)

      2018年1月3日,國土資源部、財政部、人民銀行、銀監會對原《土地儲備管理辦法》進行了修訂,聯合印發了新的《土地儲備管理辦法》(以下簡稱《辦法》),以進一步規范土地儲備管理,落實黨的十九大關于加強自然資源資產管理和防范化解重大風險的要求。

      土地儲備資金實行“專款專用”

      新修訂的《辦法》要求加強土地儲備資金管理,資金收支嚴格執行財政部、國土資源部關于土地儲備資金財務管理的規定,通過財政預算安排,實行“專款專用”。

      一是嚴格按照規定用途使用土地儲備資金,不得挪用。土地儲備機構所需的日常經費與土地儲備資金實行分賬核算,不得相互混用。

      二是按規定編制土地儲備資金收支預算,年終時報送收支決算,由財政部門審核或者由同級財政部門指定具有良好信譽、執業質量高的會計師事務所等相關中介機構進行審核。

      三是土地儲備專項債券資金管理執行財政部、國土資源部聯合印發的《地方政府土地儲備專項債券管理辦法》等規定。

      強化土地儲備債務風險防控

      控制債券資金用途。土地儲備專項債券資金只能用于發債項目涉及的取得土地費用、前期開發費用以及項目管理費用。執行中,通過資金預決算審核、實地檢查、定期聽取匯報等方式進行監管。各級國土資源部門可通過土地儲備信息監管系統,對土地儲備機構每一筆資金支出的具體使用方向進行查詢、統計、分析,并與同級財政等部門進行信息溝通對接。

      九、政府購買服務在城鎮綜合開發項目中的應用

      根據《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)意見,政府向社會力量購買服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務,突出公共性和公益性。教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域,要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。非基本公共服務領域,要更多更好地發揮社會力量的作用,凡適合社會力量承擔的,都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。對應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務,以及不屬于政府職責范圍的服務項目,政府不得向社會力量購買。各地區、各有關部門要按照有利于轉變政府職能,有利于降低服務成本,有利于提升服務質量水平和資金效益的原則,在充分聽取社會各界意見基礎上,研究制定政府向社會力量購買服務的指導性目錄,明確政府購買的服務種類、性質和內容,并在總結試點經驗基礎上,及時進行動態調整。

      《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜(2014)96號)對政府購買服務的概念、購買內容及指導目錄做了明確的規定。政府購買服務,是指通過發揮市場機制作用,把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項,按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量和事業單位承擔,并由政府根據合同約定向其支付費用。政府購買服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項。政府新增或臨時性、階段性的服務事項,適合社會力量承擔的,應當按照政府購買服務的方式進行。不屬于政府職能范圍,以及應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務事項,不得向社會力量購買。

      《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜(2014)96號)第十四條規定,除法律法規另有規定外,下列服務應當納入政府購買服務指導性目錄:(一)基本公共服務。公共教育、勞動就業、人才服務、社會保險、社會救助、養老服務、兒童福利服務、殘疾人服務、優撫安置、醫療衛生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農服務、環境治理、城市維護等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。(二)社會管理性服務。社區建設、社會組織建設與管理、社會工作服務、法律援助、扶貧濟困、防災救災、人民調解、社區矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務運營管理、公共公益宣傳等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。(三)行業管理與協調性服務。行業職業資格和水平測試管理、行業規范、行業投訴等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。(四)技術性服務。科研和技術推廣、行業規劃、行業調查、行業統計分析、檢驗檢疫檢測、監測服務、會計審計服務等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。(五)政府履職所需輔助性事項。法律服務、課題研究、政策(立法)調研草擬論證、戰略和政策研究、綜合性規劃編制、標準評價指標制定、社會調查、會議經貿活動和展覽服務、監督檢查、評估、績效評價、工程服務、項目評審、財務審計、咨詢、技術業務培訓、信息化建設與管理、后勤管理等領域中適宜由社會力量承擔的服務事項。(六)其他適宜由社會力量承擔的服務事項。

      政府購買服務與PPP模式的適用范圍存在部分重合,主要有:養老服務、醫療衛生、住房保障、公共文化、公共體育、公共交通運輸、環境治理、城市維護等。政府購買服務適用的項目范圍受政府購買服務指導性目錄的限制,應用的范圍沒有PPP模式廣,“財預〔2017〕87號文”明令禁止將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目,但該文對工程建設類項目規定了兩種例外情形,即棚戶區改造和易地扶貧搬遷中涉及的政府購買服務事項,可以按照相關規定執行。

      國發〔2015〕37號文件規定,政府購買城市棚戶區改造服務的范圍,嚴格限定在政府應當承擔的城市棚戶區改造征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面,不包括城市棚戶區改造項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施。城中村改造更新及產業發展項目中的城市棚戶區改造征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面可以采用政府購買服務,配套建設的商品房以及經營性基礎設施采用政府購買服務存在政策上的障礙。

      小結   從以上政策解讀,我們可以得出實施城鎮綜合開發PPP項目應遵循以下幾個政策規定的基本點:

      1、不屬于PPP范疇的:商業地產開發、招商引資項目不屬于公共服務領域,不屬于采用PPP的范疇;單純土地收儲和前期開發項目只有建設,無實質運營內容,同樣不宜采用PPP模式實施。

      2、土儲的項目主體要求:土儲的項目主體只有一個,即納入國土資源部門土地儲備名錄管理的土地儲備中心。土地儲備機構需剝離政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發業務。社會資本或項目公司只能作為項目承接主體參與土地整理服務。

      3、土地整理服務是否可納入PPP項目實施范圍:土地整理服務可以納入PPP項目實施范圍,即征地拆遷、N通一平以及形成建設用地條件有關的其他工作。

      4、土地儲備資金的收支:土地儲備資金可用于土地征地拆遷費用和基礎設施建設費用支付。土地儲備資金納入政府性基金預算管理,收支兩條線。片區綜合開發PPP項目的政府支出責任可從政府性基金預算中安排,政府性基金預算支出可優先用作支付項目實施范圍內形成儲備宗地相關的征地拆遷補償、基礎設施建設費用(即可用性服務費)。

      5、土地整理雖然重要但卻只是項目全生命周期的開始:土地整理服務為實施片區綜合開發PPP項目提供基本條件,以保障項目后續建設和運營工作的開展。從PPP項目全生命周期合作的要求來看,片區綜合開發PPP項目仍需重點突出公共服務和產業培育等運營內容,發揮社會資本的運營優勢,提升片區經濟增長動力。

      由于文章篇幅較長,為方便閱讀分為上下兩部分。

       

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,城鎮綜合開發PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

    3. 上一篇:湯明旺:城鎮綜合開發PPP示范項目分析

      下一篇:城鎮綜合開發PPP項目落地過程重難點分析(下)

    4. PPP門戶微信公眾平臺_中國PPP門戶網_PPP模式_PPP行業_PPP資訊_PPP咨詢_PPP大數據_ppp項目_PPP培訓_PPP案例_PPP導航_PPP專家_PPP全程一站式服務
    5. 廣告
      關于我們服務協議隱私政策開放平臺廣告服務商務洽談企業招聘客服中心全站導航微信公眾號信譽檔案版權所有
      中國互聯網信息舉報中心武漢市公安局抵制違法廣告承諾書陽光綠色網絡工程版權保護投訴指引網絡法治和道德教育基地湖北省通管局
      Copyright?2014-2018 湖北中財資信科技有限公司 版權所有丨ICP經營許可證:鄂ICP備15004398號
      歡迎訪問 PPP門戶網! 內部管理人員登陸查看站內數據
      广东十一选五投注技巧