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      海綿城市建設中的PPP機制探討

    1.  摘要:當前海綿城市建設在資金、技術、管理等層面存在較大障礙,ppp模式作為基礎設施建設、公共服務供給的重要方式之一,為解決海綿城市建設困境提供了可能。文章從海綿城市項目的特點與建設難點入手,結合PPP模式的優勢與應用現狀,指出利用PPP機制推動海綿城市建設存在著廣闊的應用前景與公私合作關系中亟待解決的困局,并給出相關對策建議。

      關鍵詞:海綿城市;PPP模式;應用機制;

      近年來國內許多大中型城市屢遭暴雨內澇災害,城市“看海”窘況頻現。城市水資源短缺和水安全問題等城市水生態危機也成為社會各界關注的熱點。海綿城市的理念因此應運而生,中央與地方也紛紛出臺相關指導意見推動海綿城市建設項目落地與運行。PPP模式作為由財政部和發改委等爭相推動的重大地方政府公共服務改革措施,在交通、水利、環保、市政工程等領域的推廣與應用已初見成效,顯示了其在吸引資金、引進技術、全生命周期管理等方面的巨大優勢。未來海綿城市建設任重而道遠,PPP模式已成為海綿城市建設的一個重要途徑,對其應用機制的探討有助于進一步明晰兩者矛盾關系并選擇合理的建設路徑。

      本文將在立足于海綿城市建設特點及要求的基礎上,進一步分析引入PPP模式后政府與社會資本應重點協調的關系,對于提高海綿城市建設效率,保障其發展運行的可持續性具有一定的現實意義。

      1PPP在海綿城市建設中具有廣闊的應用前景

      中國從20世紀90年代開始就在基礎設施建設運營領域嘗試運用PPP模式,用于解決公共基礎設施的投資需求增長和財政投入不足的矛盾,以提高公共服務水平和資源利用效率。盡管這種模式在實際運行的過程中暴露了不少問題,但其也為完善城市基礎設施建設發揮了重要作用,尤其是在推進新型城鎮化進程的關鍵時期,從優化政府的公共管理職能,發揮市場在資源配置中起決定性作用的目標考慮,PPP模式將在公共服務供給方面大有可為。海綿城市相比于一般的城市基礎設施建設項目更為復雜,傳統的以政府為主導的基礎設施建設模式很難滿足其建設要求,借助社會的力量,發揮市場的優勢,有利于解決當前海綿城市建設面臨的主要困難。PPP模式與海綿城市建設有著諸多的契合點,其在海綿城市建設中有著廣闊的應用前景(圖1)。

      圖1海綿城市與PPP模式的交叉與互補

      1.1海綿城市建設的特點和要求

      1.1.1多屬性目標

      海綿城市建設不僅限于對城市中某一水域的周邊生態環境簡單修復或對某一片區地下管網設施的改造升級,其兼具強外部性與目標多屬性的特征。宏觀層面上,海綿城市強調對于整個城市生態氣候的改造,從源頭到末端進行層層治理,做到水安全、水環境、水生態同步改善,最終目標是達到城市發展的可持續性,實現人、自然、社會三者的和諧;中觀層面上,即在低影響開發理念的引領下,通過生物或工程措施做到“滲、蓄、滯、凈、用、排”,實現城市自然水循環;微觀層面上,涉及河道改造、流域整治、中水回用、景觀升級等方面新的建設目標需求。多屬性的目標無疑突出了海綿城市建設的系統性、復雜性,因此海綿城市建設必須以良好的城市規劃為基礎作出分層設計,又要注重內部各模塊的銜接與協調,避免建設陷入碎片化的境地。

      1.1.2多主體參與

      目標的多屬性一定程度上決定了參與主體的多元性,海綿城市建設的各項目標分別指向政府不同的部門,從而構成了多元參與者的復雜網絡關系。從涉及部門與領域來看,考慮到政府職能和責任,海綿城市需要水利、市政、園林等眾多部門的共同參與,其建設與管理需要跨部門的合作而不是某個部門的單一行為,是多環節緊密咬合的鏈條,這亟須各相關部門緊密協作、合力共治,實現更徹底的資源共享,告別“條塊分割”機制的掣肘。此外,企業、公眾等社會主體的重要作用同樣不可忽視。如何將各管理主體、各相關部門以及其他利益相關者聯系起來,做到統籌協調,并合理處理好各方目標、利益、風險等問題將成為海綿城市建設推行與落實的關鍵點。

      1.1.3多角度支持

      海綿城市雖不是新興事物,其相關理念與實踐已經在世界范圍內逐漸鋪開,并積累了一定的建設經驗。就國內而言,從2012年“海綿城市”概念首次提出至近年來開展試點,各項建設還處于摸索階段,需要各角度的支持以助力海綿城市建設。一是龐大的資金支持,根據住房城鄉建設部的統計數據,海綿城市建設投資約為每平方公里1億~1.5億元,中央財政補助僅僅是推動海綿城市建設的起點與催化劑,更多的還需要利用多種渠道資金完成。二是海綿城市的特性要求社會與市場的廣泛參與,在當前理論與實踐還相對不成熟的情況下,需要完善政府規制以提供基礎性的保障。此外,技術支持、配套法規措施等也需同步跟進。

      1.2PPP模式驅動海綿城市建設的多維共力

      1.2.1智力支持

      與海綿城市建設相比,PPP本身就涉及多個部門和復雜的社會資本參與,并通過正式協議約束建立起一種長期合作關系,這與海綿城市在參與主體、涉及領域、實行周期等方面具有高度一致性。伙伴關系、利益共享、風險共擔是PPP模式的突出特點,各參與主體雖然在終極目標上可能存在差異,但通過合理的合同設計,能夠將各方利益捆綁在一起,使各方實現目標的途徑變的一致,即最終都是通過項目的實施實現各自利益。再通過設立相應機制,各方根據自身優勢承擔不同的風險,且將風險與收益掛鉤,保障項目建設與運營的穩定性。此外,海綿城市建設需要復合型的人才和多學科合作的團隊作為技術支撐。公共部門在技術應用、人才培養、專業化管理方面存在明顯的劣勢,通過引用PPP機制可以吸引在海綿城市建設方面有能力、有經驗的國內外企業參與到項目建設中來。一方面政府可以從自己不擅長的職能中退出,把重心放在行政協調、政策支持、質量和安全監督上來,從而改進公共服務質量[6];另一方面能夠激發市場活力,促進資源利用效率的提升。

      1.2.2資金供給

      如果把管理體系與技術保障比作為海綿城市建設的“架構”與“引擎”,那么資金保障則是項目能夠持續運行的“燃料”,缺乏必要的資金支持,項目將無法運轉。巨大的資金需求是海綿城市建設的特點之一,資金缺口難以填補也是制約海綿城市項目落地的主要瓶頸。同時也應看到海綿城市建設存在著巨大的投資空間,PPP模式作為一種以“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式,通過撬動社會資金,將成為海綿城市建設投融資的重要渠道。過往的城市基礎設施建設中,地方政府的融資行為是一種債券融資,PPP模式則將原本基于政府信用的債券模式,調整為基于項目收益的收益權模式,項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。這在大大提高融資成功率的同時能節省政府的支出,還可以將項目的一部分風險轉移給社會企業,從而在一定程度上減輕政府的風險。同時,政府可以通過出資,吸引有關地方企業、金融、投資機構等社會資本,以股權或債權等方式投資于基礎設施建設領域,形成支持基礎設施建設和改造的項目專項資金。

      1.2.3機制保障

      從某種意義上來說,PPP模式參與海綿城市建設,不僅能夠提供資金與技術支持,在制度安排上和機制保障上也有助于實現海綿建設的可持續和長效運行。其機制的優越性主要體現在以下兩個方面:第一,從合約特性來看,PPP模式強調項目建設與運營的捆綁性,它改變了傳統型合約下將項目建設與運營分別授予不同的主體,而是將其交于PPP聯合體統一負責。通過PPP合約下多任務統一授權,能夠使責任整合的特性與項目本身外部性相統一,實現各階段總體效率的最大化。同時,責任整合的情況下有利于降低激勵成本。第二,從規制設計來看,合理的規制是保障項目運行及提升效率的關鍵。針對海綿城市此類外部性較強的項目,借助收益率規制可以保證社會資本方取得正當收益,通過價格上限規制能夠產生激勵效益同時避免收益過高而使公眾利益受損。ppp項目監管機制也更具優勢,更適宜復雜的海綿城市建設項目。PPP更注重于質量監管且通常在事前通過合約制定適當的質量標準,這種監管是全面的、持續的,改變傳統碎片化分散管理,覆蓋從準入到運營各個環節。此外,由于PPP強調項目參與各方的平等主體地位,在此基礎上建立由多方參與且具有獨立性的規制機構,有利于合作雙方協調事后沖突,并能夠與合約形成互補,提升海綿城市項目實施效率。2海綿城市建設中政府與社會資本合作需重點協調的關系

      海綿城市PPP項目中,政府與社會資本簽訂的PPP項目合同是整個PPP合作體系的核心,也是其他相關合同產生的基礎。同時,政府與社會資本對項目具有實際控制權,兩者各自的決策活動及相互協作關系直接影響項目的成功率,相比其他參與主體,其地位與作用具有不可替代性。為保障海綿城市PPP項目的順利實施,政府與社會資本應當妥善處理好雙方在以下方面的矛盾關系(圖2)。

      圖2海綿城市建設中政府與社會資本合作應重點協調的關系

      2.1道德風險與信息掌控

      海綿城市所涉及的主體復雜程度高,相關主體對信息的掌握并不完全相同,在交易與合作的過程中某些參與方相對于其他參與方擁有更多的信息,由此將會產生信息不對稱的問題,在公私雙方合同簽訂前后容易引發“逆向選擇”與道德風險。

      PPP項目操作流程按照財政部的劃分主要包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交五個階段,每個階段都涉及包括政府各主管部門、項目投資方、建設運營方、使用者等在內至少兩個或以上主體。信息不對稱下,各相關主體之間的信任與合作將會受到嚴重影響,合同簽訂的成功率以及建設運營的效率將會大打折扣。如在項目準備和招投標階段,政府掌握大量公共項目信息資料,對項目意圖明確,私人部門信息掌控方面相對處于劣勢。海綿城市相對于其他基礎設施而言,可經營性比較差,部分項目回報有限,地方政府可能存在夸大項目的回報率并隱瞞相關不利信息吸引社會資本的介入,造成社會資本的損失。在項目融資與建設階段,政府同樣占據信息優勢,則可能會產生拖欠支付、單方調整協議等違約現象,導致道德風險的產生。而在運營與移交階段,社會資本方對項目建設的具體情況更為了解,政府在信息掌控方面處于劣勢,社會資本方可能謊報項目盈利水平并在政府對相關項目的驗收標準不了解的情況下,將有問題的項目直接移交于政府。因此,在信息不對稱的情況下,各參與主體基于各自的信息優勢,為實現自身利益產生了項目合作的逆向選擇和道德風險問題,從而導致PPP項目合作失敗風險擴大化。

      2.2平等原則與不等地位

      當前政府職能改革尚未完全到位,政府職能越位、錯位的現象依然存在。在PPP模式中,盡管名義上政府部門與社會資本方在平等的原則下開展合作關系,在法律上處于同等地位,但在實際操作過程中地方政府表現的更為強勢,特別是部分政府官員過于強調企業的社會責任與義務,而忽視企業盈利的重要性,違背了社會發展的市場規律,這對于海綿城市這類公益性強、外部效應明顯的項目來說將更難以吸引社會資本。雙方實際地位的不平等也加劇了地方政府的信用風險。在短期利益的驅使下,通過過高的固定投資回報率和收費標準,過長的特許經營期,以及其他不切實際的承諾使社會資本承擔更多風險,利用其強勢地位不履行或打折履行合同義務,直接損害社會資本方的利益。

      此外,公眾作為與項目有直接利益相關的主體,其地位以及利益訴求往往被忽視,在PPP項目的簽訂、建設、運營等各個階段中經常處于缺位狀態。政府如果單純的追求政績與自身的利益,通過與社會資本合作設定不合理的服務價格,公眾則會處于相對弱勢的地位,其利益將會受損。地方政府、社會資本與公眾三方不對等的地位與天然的訴求矛盾,是制約PPP模式推廣應用的一大障礙。

      2.3短期利益與長期目標

      《關于推進海綿城市建設指導意見》中圍繞海綿城市建設目標明確了推進時間表,要求到2020年,城市建成區20%以上的面積達到目標要求;到2030年,城市建成區80%以上的面積達到目標要求。結合國外類似海綿城市項目的建設經驗,這項龐大的工程從完全建成并發揮其經濟及社會效益至少需要15~20年。從經濟學角度上分析,短期與長期這兩個不同的概念不僅體現在時間的長短上,還體現在對要素的分配與使用上。某些不變的因素在相當長的時間內可能發生變化,同時也面臨著各種未知因素的風險。這就需要項目各參與方從更長遠的角度出發,追求更高層次的長期合作。

      運用PPP模式推動海綿城市建設必須要處理好項目目標的長期性與利益追求的短期性之間的矛盾。一是較長合同期限與較短政府任期之間的矛盾。政府換 屆后可能產生的政策變動風險,影響公私雙方合作的延續性。同時若各屆政府處于自身利益最大化的角度考慮選擇違約或降低承諾標準,并相互推諉責任,則容易引發再談判或導致合作終止。二是長期的投資回報與短期的收益追求之間的矛盾。海綿城市建設工程量大、涉及面廣、耗時久,且部分項目公益性顯著、經營性差、經濟收益有限,這就意味著其具有投資回報周期長的特性。若企業只著眼于短期收益,則難以保證自身的持續經營;若政府著眼于短期政績,則難以實現公眾利益的最大化。三是長期合作關系意識與短期委托建設思維之間的矛盾。傳統模式下公共部門與私人部門是單純的委托方與受托方、管理方與被管理方的關系,政府部門將項目進行外包,私人往往只參與項目的中后期工作,委托任務完成同時也意味著雙方責任關系的結束。PPP模式下私人部門會更早介入項目并可能參與項目的全過程,雙方在包容互信、信息共享的基礎上開展更廣泛深入的合作。是否能突破傳統模式下單一的、單向的委托式關系思維限制,并向PPP模式下多維的、互動的合作式關系轉變關系著公私雙方合作關系能否維持與發展。

      2.4收益分配與風險分擔

      由于海綿城市建設周期長,合同結構更為復雜,且涉及多部門、多領域,協調困難,無疑會產生更大的風險。采用政府與社會資本合作的方式雖然在一定的程度上改變以往在政府主導體制下由公共部門獨立承擔責任的狀況,但風險的增加也使社會資本方望而卻步,不敢積極主動的參與海綿城市的建設中。因此科學合理的進行風險分配是公共部門與私人部門實現各自利益的基礎條件,也是解決海綿城市持續建設問題的關鍵點。

      PPP項目面臨的風險種類繁多,亓霞等從在中國實施的16個PPP項目失敗案例中總結歸納出13種風險因素,包括法律變更風險、政府信用風險、不可抗力風險、市場收益不足風險等。并且指出各種風險之間存在關聯性,部分風險能夠引起其他一系列風險的產生,例如市場需求變化、決策失誤、政治反對等都可能造成政府違約,產生政府信用風險,致使公私雙方合作出現問題。同時如何將不同類型的風險在各相關主體之間進行分配也尚未得到統一的規定。原則上說,特定的風險應當分配給最能夠影響風險結果的那方以使得該風險對項目的危害最小化,然而在實際分配過程仍面臨各種阻礙。公私雙方在利益獨享和風險規避的心理下,很難考慮到對方以及整體的利益,將原本以合作共贏為目標的PPP模式變為一種零和博弈。

      2.5多元主體與多頭監管

      我國目前對于PPP項目的監管由政府行政主管部門進行。一個PPP項目往往由多個部門分領域分階段進行監管。例如立項審批一般由發改委負責,招投標與建設過程由建設主管部門監管,此外安全監督部門、物價部門等也參與PPP項目的監管活動。存在多重監管、監管權分散、監管不到位的局面。海綿城市建設項目具有系統性、復雜性、跨部門、跨領域,往往是眾多碎片化項目的集合,更是對項目的監管提出了更高的要求。

      當前PPP模式監管機制的問題主要體現在以下幾點:一是監管主體不夠明確,監管機構沒有獨立性,監管的專業性不強,我國法律也沒有對各個部門監管的資格、范圍、標準有清晰的界定。二是政府監管權分散,監管主體之間缺乏協調,造成行政成本增加,監管效率低下。三是政府自身角色不明確,同時作為PPP項目的決策者、參與者與監督者,自身定位不清晰,往往由于角色混亂導致職能偏離。四是社會監督的參與度不高,缺乏代表社會公眾利益的第三方機構,社會公眾對公共服務、基礎設施的服務質量和價格等利益訴求缺乏溝通和響應渠道。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,海綿城市PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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