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      以EOD理念推動城市排水領域PPP模式創新

    1.  2018年6月11日,中國ppp咨詢機構論壇聯合E20環境平臺、中國城鎮供水排水協會排水專業委員會共同主辦,安徽國禎環保節能科技股份有限公司協辦的“城市排水ppp模式健康發展及案例實踐專題研討會”在安徽省合肥市皇冠假日酒店成功舉辦。在研討會的第一單元“我國PPP政策導向與排水市場化機遇”主題演講環節,中國PPP咨詢機構論壇秘書長、中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士發表“以PPP模式推動生態文明建設與可持續發展”主旨演講,重點闡述如何利用EOD理念推動城市排水領域PPP模式創新。主要內容整理如下。

      習近平總書記于5月18日在北京召開的全國生態環境保護大會發表的重要講話,引起了生態環境建設領域各界人士的高度關注,大家都在從各自的角度進行解讀。我認為,這篇講話的突出特點,就是強調生態環境建設的“發展導向”,強調從發展的視角看待環保,強調生態建設對發展的導向作用,而且強調的還是可持續發展導向。今天的主旨演講,我希望強調的是,城市排水領域PPP模式的創新應用,一定要高度重視以生態為導向的發展模式(Ecology-Oriented Development,即EOD模式),要高度重視以EOD理念推動城市排水領域PPP模式創新。

      ①EOD理念的核心內涵

      強調以特定載體為導向的發展模式,依托其發展的載體不同,在不同的行業有不同的稱謂,比如在交通運輸領域叫TOD,在醫療衛生領域可以叫HOD,通過科技基礎設施的建設推動相關產業創新發展,可以叫做SOD等等。以生態為導向的發展模式,則簡稱為EOD模式。

      “生態導向”的概念最早由美國學者霍納蔡夫斯基(Honachefsky)于1999年提出。他認為美國城市的無序蔓延及其對生態環境的破壞等問題的出現,是因為將土地的潛在經濟價值置于生態過程之前所致,因此強調應將區域生態價值和服務功能與土地開發利用政策相結合,提出“生態優化”的思想,強調從單純的“環境保護”向利用生態來引導區域開發的“生態導向”方向轉變。

      EOD模式強調以生態文明建設為引領,以特色產業發展為支撐,以城市排水系統廠網一體化建設、河道整治及城區綜合開發為載體,通過生態優化聚集優勢資源,帶動城市區域整體價值提升,實現城市可持續發展。

      城市排水系統是維持城市正常運轉的重要基礎設施。城市排水項目屬于城市生態環境建設項目,涉及污水廠建設、河道治理、雨水排放及自然水體疏浚、廠網河一體化建設等內容。如果僅僅將其作為污水排放設施,則必然將其視為純粹的支出性項目,是維持城市運轉必須付出的代價,并將精力聚焦于如何爭取財政資金的投入方面,以確保達標排放。如果以EOD的理念看待城市排水系統建設,則強調城市排水基礎設施建設的目的在于維持城市的生態環保功能,并帶動城市生態品質的提升及優質產業、空間等資源聚集及當地經濟社會的高質量發展,從而通過未來的發展來實現城市供水項目的內在價值,構建多元化的投資回報機制。

      EOD模式的應用,要關注三大核心要點:

      (1)著眼未來。不能僅僅看現狀,不能因為現在條件不具備,現在有各種各樣的限制因素就不發展,要考慮整個工程的全生命周期的要素整合;

      (2)導向發展。工程建設的目的不是僅僅要把工程做好,而是要讓這些基礎設施工程發揮作用,帶動區域經濟發展及要素聚集,強調項目資源要素的優化配置,一切以“發展”為目的,為發展服務;

      (3)通過發展獲取回報。強調要挖掘城市排水基礎設施建設所引發的價值增值,基礎設施的投資回報要通過發展所創造的價值來獲取回報。項目的價值要由未來的發展結果來體現,而不是由當前的交易條件來體現。

      ②不符合EOD理念的PPP必將誤入歧途

      PPP所關注的項目都屬于基礎設施項目。基礎設施建設的目的,就是為經濟社會發展提供支撐條件。城市排水ppp項目如果忽略生態導向的發展理念,必將出現各種問題。比如:

      (1)以“政府采購”的名義套取各種財政資金的支持,沒有考慮如何通過財政資金的投入來促進當地區域經濟社會的可持續發展,忽略城市排水項目經濟價值的挖掘;

      (2)僅關注施工承包業務,使得PPP成為爭奪工程承包等具體業務的工具;強調以PPP的方式來獲取各種施工任務,把PPP作為躲避公開招標獲取承包工程的一種手段,即僅關注現狀的業務爭奪,而不關注未來的發展問題;

      (3)以可用性付費的名義變相實施加長版的城市排水BT模式;同樣是沒有把目光聚焦于未來發展方面的具體體現;

      (4)以可行性缺口補貼的名義導致財政資金大量無節制地進行補貼投入,套取各種財政資金的補貼,大量財政資金以可行性缺口的名義進行無節制的投入,而忽略通過發展來創新回報模式,本質仍然是不關注發展;

      (5)PPP模式的無追索或者有限追索“項目融資”,事實上演變成為政府融資和國企融資,各種財政兜底及過橋融資操作方式不斷翻新。PPP項目融資的核心屬性是無追索或者有限追索的項目融資,即其投資回報僅對項目自身未來的資產及運營績效進行追索,而不是對項目的發起單位的現狀進行追索。但是,我國當前的PPP項目融資本質上卻表現為企業融資、公司融資或政府融資,關注的是交易對象的現狀,是當地政府的兜底能力,中央企業當前的信用水平、資產抵押擔保能力,而不是關注項目資產的未來運營績效,核心問題仍然是忽略發展導向。 

      (6)“股權投資”演變成為各種形式的名股實債;“長期投資”演變成為各種短期融資方式等。PPP引入的社會資本是一種股權投資,其投資回報應該依靠未來發展的績效予以保證,但事實上股權融資變成了名股實債、過橋融資、短期融資,仍然是缺乏對未來發展的關注。

      上述情況不是個別現象。根本原因是忽視最根本的“發展”問題。城市排水項目作為基礎設施項目,其投資的目的是為發展服務的。如果生態環境建設背離了為發展服務的目標導向,即忽略了EOD的發展理念,就會導致上述各種問題的出現。這種現象我認為不是個別現象,在很多情況下普遍存在,這就是我們今天要努力解決的問題。

      ③核心問題是回歸到發展項目的共性軌道

      城市供水項目堅持EOD的發展理念,并不是PPP項目的特殊要求,而是基礎設施項目的共性要求。以EOD理念推動城市供水領域PPP模式創新,首先要讓城市供水基礎設施項目的運作回歸到發展項目的共性軌道。以EOD為導向的PPP模式,應遵循發展項目運作的一般規律。不能因為城市排水項目采用PPP模式,就過度強調城市排水PPP項目的特殊性。

      當前我國PPP模式的應用存在很多問題,一個重要原因就是過分強調PPP項目的特殊性,并強調要按照很多特殊的要求來推動PPP項目的實施,于是就制定出很多針對PPP項目管理的特殊制度安排,并以行政的手段要求所有的PPP項目都要按照這些特殊的要求進行操作,因此導致PPP項目的實際操作出現很多混亂現象,這是當前我國PPP項目實際操作層面面臨的一個非常嚴重的問題。

      這方面的例子很多,我僅以“兩評一案”為例予以說明。我們反復強調“兩評一案”是PPP項目所特有的,投資項目只有通過“兩評一案”的論證,才能擁有“PPP項目”的資格和身份。只有認定某個項目具備“PPP項目”的資格,才能入庫,才能納入財政預算,才能形成政府部門對該項目的背書和變相行政許可的認定,從而進一步撬動銀行貸款等更大份額的蛋糕。

      這種做法顯然極其錯誤。我們姑且不說中國特色的“兩評一案”的論證內容是否正確,僅就將“兩評一案”說成是PPP項目論證所特有的項目論證內容,對此進行必要的澄清。

      首先是實施方案,是從英文Business Case(BC)翻譯過來,意思是擬建項目若進行商業化運作,需要制定一個商務運作方案,本質上是可行性研究的一個組成部分。可行性研究工作不能僅僅理解為編寫一本可行性研究報告,甚至是可批性報告。投資項目的可行性研究是一個項目論證由淺入深不斷深化的過程,包括投資機會研究、初步可行性研究和詳細可行性研究。

      根據可行性研究工作的成果,需要編寫各種專項工作計劃方案,除項目商務運作實施方案(BC)外,還有征地移民拆遷安置方案、社會風險管理行動計劃方案等。這是針對所有類型項目的通行要求,為什么要說實施方案是PPP項目所特有的,而且還要強調用PPP項目的實施方案代替可行性研究?我們到底要把投資項目的前期論證工作引向何方?

      說到PPP項目的實施方案(BC),我國主要的學習對象是英國的PFI模式,但這種學習是非常片面的。英國針對PFI的實施方案包括三個層次:

      一是SOBC(Strategic Outline Business Case),即規劃層面的實施大綱;

      二是OBC(Outline Business Case),即項目層面的初步方案;

      三是FBC(Final Business Case),即采購層面的最終方案。

      然而,我國政府部門及專家所說的PPP項目實施方案,對應的僅相當于英國PFI項目的政府采購層面的FBC。在實際操作層面,一方面我們不能把實施方案理解為PPP項目所特有的工作要求,另一方面不能將PPP項目的實施方案僅僅理解為FBC。

      其次,我們也在一直強調物有所值評價是PPP項目論證所特有的專業分析工具,這種觀點同樣錯得沒譜。物有所值(Value for Money)所強調的是錢花得是否值得,有兩層意思:

      一是這個項目是否應該干,需要針對整個項目進行系統地可行性研究以及經濟合理性評價(包括經濟費用效益分析或費用效果分析);

      二是假若這個項目必須要干,怎么干才能最省錢,這就是我們當前所理解的基于公共部門比較值SPC對比的物有所值評價。

      物有所值評價是針對所有項目都要進行的一種通用的項目分析方法,但在我國卻被理解為PPP項目所特有的分析方法,而且僅僅將其內涵限定為基于PSC分析的公共部門采購成本比較方法。我們經常聽到這樣的說法,即可行性研究是用于判斷項目是否可行,物有所值評價是專門用于判斷是否應該采用PPP模式。我們對PPP項目物有所值評價的這種錯誤的理解和引導,到底希望達到何種目的?

      最后,再談談財政承受能力論證,這實際上是投資項目可行性研究財務分析中的財務可持續評價的內容之一,即針對投資項目財務可負擔性所進行的分析評價。這種評價也是對所有項目都適用的。對于涉及財政資金支付的項目,因為涉及運用政府公共資金的問題,需要建立完善中長期財政預算體系,對政府公共投資進行項目群的規劃及財政資金平衡分析,而不是針對單個項目編制財政承受能力論證報告。

      這里,我僅是將“一方案兩論證”作為一個例子,我想強調的是,我們不應該過分強調PPP項目的特殊性,然后以此為借口,針對PPP項目制定出各種各樣的特殊性制度安排,并且要求所有類型的PPP項目都要按照這些特殊規定進行運作,造成很多扭曲現象。

      我這里強調要采用EOD理念推動城市供水領域PPP模式創新,也不是要強調EOD理念是城市供水項目PPP模式運用的特殊要求,而是生態環保建設項目的共性要求。拋棄共性要求而過分強調特殊性,非常容易導致誤入歧途。

      ④PPP咨詢機構應該切實負起專業責任

      推動EOD理念在城市排水領域PPP模式創新應用,PPP咨詢機構應該發揮非常重要的專業推動作用,而且大有可為。重要表現為:

      一是策劃優質項目方案

      城市排水PPP項目是發展項目(development project),不是商業項目(business project),因此應該按照發展項目的規律進行評價、篩選和運作。發展項目,或者叫開發項目,比如世界銀行(國際復興開發銀行)及亞洲開發銀行支持的項目,應遵循一些共同的規則。比如,要關注項目的發展導向,要從項目所帶來的發展效果來評價項目自身的價值。城市排水網管無論建得多么高級,只要沒有被很好地利用,沒有為城市可持續發展做出切實的貢獻,那么這個項目就不是一個好項目,是決策失誤的項目。判斷發展項目是否可行,需要進行專業性的可行性研究及其經濟價值的分析評價,包括經濟費用效益分析、費用效果分析、對相關產業的經濟影響分析等各方面的分析評價,通過ENPV、EIRR等指標判斷項目的經濟價值,而不是僅僅考慮項目自身的財務現金流量。在經濟可行的基礎上再對項目的財務方案進行策劃分析。目前的PPP專業咨詢機構普遍缺乏這方面的專業能力,有必要進行相關領域的能力建設。

      二是做好排水工程與城市發展及產業體系的協同規劃

      以EOD模式推動城市排水項目的PPP模式創新應用,強調要跳出城市供水工程投資的行業視野,堅持以系統性發展思路,統籌規劃廠網一體化建設、城市水網體系整治及岸線城市空間統籌規劃,根據城市發展、空間布局、相關產業培育等進行系統性思考和整體謀劃。

      我國很多城市的排水系統建設缺乏規劃,工業廢水、生活污水、雨水等相互混合,城市水系與城區發展缺乏統一規劃,數百條各種水道雜亂分布。目前各地熱衷于引入PPP模式開展城市排水基礎設施項目建設,但僅將注意力放在各個單獨的城市排水項目上,一個城市完整的排水網絡被人為地分割成很多個城市排水PPP項目,而不同的排水PPP項目由不同的社會資本方來承擔,形成人為的割裂,存在很嚴重的潛在問題,且需要未來付出很大的代價來解決這些問題,甚至需要幾十年、數百年來彌補這種無序建設造成的損失。如何做好系統性規劃及城市空間布局的整體設計,考驗著PPP咨詢機構的專業能力。

      三是策劃PPP項目的財務方案

      以EOD理念推動PPP模式創新,強調排水工程作為城市市政建設的重要基礎設施,是為城市可持續發展服務的,同時PPP項目本身也必須具備可融資性。同時,以生態環保為發展導向的城市排水PPP項目的市場化運作,必須要研究有關資源環境的價格成本形成機制,考慮生態資源的資產屬性、價值判斷、產權界定等重要概念,為挖掘生態資產的經濟價值、創新生態環保PPP項目的回報機制、推動綠色金融等融資工具的應用,促進相關領域PPP模式的健康發展就變得非常重要。

      要從長遠發展的戰略視角來平衡生態環保PPP項目的投資回報,按照“誰受益,誰負擔”的原則設計回報機制,要著眼于未來數百年的可持續發展目標導向,借鑒法國巴黎城市排水系統的可持續性應用等國際成功經驗,而不是寄希望于短期回收項目投資。相關的實施路徑均值得PPP專業咨詢機構進行深入系統研究。

      在加強生態資源的環境資產、環境產權等研究,從山水林田湖草是生命共同體的系統思維角度認識資源環境的生態價值、產權界定、資產確認及產權流通等問題,也是專業咨詢機構需要認真思考的問題。

      四是推動三代PPP模式協調發展

      以EOD理念推動城市供水領域PPP模式創新,應從資金投入、經濟發展及資源環境可持續發展等三個層面進行謀劃,樹立現代PPP的完整概念,統籌推動PPP模式創新發展。

      首先,要關注政府財政資金的有效投入,要強調財政資金的介入是為發展服務的,要從發展的視角研究如何有效使用財政資金,把PPP作為有效使用財政資金的一種手段,這就是我所倡導的第一代PPP的理念。

      同時,要通過PPP模式整合各種資源,解決地方政府在產業規劃及系統設計方面能力不足的問題,引入專業機構進行開發運作,促進當地城市排水、生態環境、產業布局、土地規劃的協調發展。通過城市排水網絡系統的高質量建設,促進相關區域的價值增值,把PPP作為整合專業資源、發揮市場優勢、促進產業聯動、實現價值增值的一種手段,并通過產業發展實現城市排水基礎設施建設的投資回報,這就是我對第二代PPP的理解。

      同時,城市排水項目作為生態環境建設領域的基礎設施項目,當然需要關注以人為本及資源環境的可持續發展問題,這就是第三代PPP的應有含義。如果我們把現代PPP的內涵僅僅理解為第一代PPP,僅僅將目光盯在如何套取財政資金方面,我們的眼界就會變窄,思路就會變得非常狹隘。

      以三代PPP理念推動以EOD為導向的城市供水PPP模式創新,有著無限的發展空間。我國正處于城市化快速發展的重要階段,我國很多城市的排水系統建設及整治任務非常繁重,城市品質提升的空間很大,EOD理念擁有廣闊的應用空間。

      五是重視深化改革的路徑研究

      以EOD理念推動城市排水領域PPP模式創新,強調可持續發展的思路導向,必須通過體制機制改革創新,為EOD理念的落地生根創造條件。比如,如何以生態可持續發展為導向,如何根據生態發展的成果來構建回報機制,有很多體制機制的障礙,必須強調通過改革來推動發展,破除體制機制方面的制約因素,包括價格改革,環境產權改革,綠色資產價值評價機制的創建等。通過“改革”消除急功近利的利益驅動機制,才能確保PPP模式回歸到推動投融資體制改革及促進可持續發展的軌道上來。

      在體制機制改革方面,我們不能拉歷史倒車。比如,我一直反對PPP在中國的應用叫“政企合作”。為什么要反對,因為這背離了推動投融資體制深化改革的主線。如果將國外的引入私人資本參與公共基礎設施項目的公私合作PPP模式,引入到中國就變成了政企合作,這里的“政”會是什么?是不考慮未來三十年可持續發展的本屆政府,是急于謀取當前政績的地方政府。這里的“企”是什么?很可能就是當地政府所屬的平臺公司、國有企業、事業單位。這兩種角色的合作,如果被披上PPP的馬甲而大力推廣應用,將嚴重損害真正PPP模式在我國的健康發展,對通過引入PPP模式推動改革的政策訴求危害極大。

      六是為促進民營企業參與出謀劃策

      如前所述,城市排水領域推動PPP模式創新發展,關鍵要把握兩個因素:一是強調發展導向,二是強調推動改革。發展是把眼睛盯向未來,而不是盯住現狀;改革是要著眼于現狀,推動各種體制機制的創新,打破現有的利益格局。

      改革對PPP模式的創新發展具有重大意義。那么,如何推動改革?我認為關鍵是要重視民營企業參與PPP項目投資。民營企業是一種新生的力量,沒有政府及國有信用基礎的依靠,需要靠自己的力量才能獲得回報,也就是必須依靠未來的發展成果,靠發展要回報。我國城市排水領域已經發展成長出一些實力雄厚、富有擔當、機制靈活、銳意創新的民營企業,他們將會在以EOD理念推動城市供水PPP模式創新應用中發揮重要作用。

      綜上所述,推動EOD理念在城市供水領域的創新應用,一是需要強調發展導向,二是需要強調深化改革。無論是發展還是改革,都需要創新性思維,需要有勇氣擔當,需要在座的各位專家的情懷投入和積極參與。

      中國PPP咨詢機構論壇的設立,就是希望聚集一批有情懷、有擔當的專業人士和機構,搭建一個共同探討PPP領域重大問題的交流平臺,為中國PPP模式的健康發展服務。論壇成立半年多來,我們逐步與有關機構建立了多層面的合作關系,比如E20環境平臺就是一個非常有效率,著眼于未來發展的、有擔當的專業機構,我們今后要多和類似機構深化合作,共同推動我國PPP事業的健康發展。綠水青山就是金山銀山。我們希望通過我們的努力,對未來的生態環境建設及金山銀山的構建,貢獻我們的力量。希望大家繼續支持中國PPP咨詢機構論壇的工作。

      我的演講到此結束,謝謝大家!

       

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,城市排水PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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