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      【甘肅環保】供熱PPP項目研究

    1.  一、供熱行業相關政策分析

      1、《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》

      “加快城鎮天然氣(含煤層氣等)管網、液化天然氣(壓縮天然氣)站、集中供熱等設施建設,因地制宜發展大中型沼氣、生物質燃氣和地熱能,縣城逐步推進燃氣替代生活燃煤,北方地區縣城和重點鎮集中供熱水平明顯提高。”

      2、《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發[2014]60號)

      “積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營。通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式,鼓勵社會資本投資城鎮供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務、公共交通、停車設施等市政基礎設施項目,政府依法選擇符合要求的經營者。”

      3、《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》(財建[2015]29號)

      “城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實行廠網一體、站網一體、收集處理一體化運營,提高服務質量。”

      4、《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》(建城[2016]208號)

      “民間資本可以采取獨資、合資等方式直接投資城鎮燃氣、供熱、垃圾處理設施建設和運營。可以采取合作、參股等方式參與供水、污水處理設施建設和經營。具備條件的民營企業可作為專業運營商,受托運營供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理設施……充分發揮開發性、政策性金融機構作用,加大對城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理等市政公用行業的信貸支持力度。”

      5、《“十三五”生態環境保護規劃》(國發[2016]65號)

      “加快區域內產業轉型升級,調整和優化能源結構,工業園區與產業聚集區實施集中供熱,有條件的發展大型燃氣供熱鍋爐……鼓勵熱電聯產機組替代燃煤小鍋爐,推進城市集中供熱。”

      6、《“十三五”節能減排綜合工作方案》(國發〔2016〕74號)

      “加快發展熱電聯產和集中供熱,利用城市和工業園區周邊現有熱電聯產機組、純凝發電機組及低品位余熱實施供熱改造,淘汰供熱供氣范圍內的燃煤鍋爐(窯爐)……深化供熱計量收費改革,完善脫硫、脫硝、除塵和超低排放環保電價政策,加強運行監管,嚴肅查處不執行環保電價政策的行為。”

      7、《關于申報市政公用領域PPP推介項目的通知》(財建[2016]495號)

      指出省級財政、住房和城鄉建設部門要負責組織本行政區域內市政公用領域PPP推介項目申報工作,在城市供水、污水處理、垃圾處理、供熱供氣、道路橋梁、公共交通基礎設施、公共停車場、城市地下綜合管廊,海綿城市等市政工程領域選擇優質項目。

      8、《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》(發改投資[2016]1744號)

      指出在重大市政工程領域推廣應用ppp模式,要求政府部門在充分認識PPP模式的重要意義的基礎上,加強項目儲備,推進項目聯審工作,提高ppp項目操作效率,構建合理投資回報機制,保障社會資本合理的收益需求,規范項目實施程序,構建多元化退出機制,切實保障社會資本的權益。

      9、《關于開展重大市政工程領域政府和社會資本合作(PPP)創新工作的通知》(發改投資[2016]2068號)

      指出要計劃選擇具有一定PPP工作基礎、有較好的項目儲備和發展空間的中小城市,探索中小城市的PPP創新工作。同時鼓勵部分省份在市政領域相關行業開展PPP創新工作,即開發市政領域市場,打破地域壟斷,完善費價機制,設置行業平均基準利潤率,支持提高市政產業集中度,完善行業監管機制,形成可復制、可推廣的經驗模式。

      10、《關于印發北方地區冬季清潔取暖規劃(2017-2021年)的通知》(發改能源[2017]2100號)

      “加快發展為縣城供暖的農林生物質熱電聯產。鼓勵對已投產的農林生物質純凝發電項目進行供熱改造,為周邊區域集中供暖。利用燃氣鍋爐啟停靈活的優勢,鼓勵在集中供熱區域用作調峰和應急熱源……大力發展供熱市場。放開能源生產、供暖等方面的準入限制,鼓勵民營企業進入清潔供暖領域,多種模式參與集中供熱設施建設和運營……在適合集中供暖的區域,優先以熱電聯產滿足取暖需求,加快推進熱電聯產替代燃煤鍋爐。”

      從上述政策條文可以看出,供熱項目屬于重大民生事項,國家肯定了以PPP模式引入社會資本參與供熱項目建設運營,以解決政府投入不足的問題,提高供熱效率,為供熱項目PPP運作提供了政策基礎。

       

      二、甘肅省供熱PPP項目現狀分析

      (一)投資規模情況

      截止8月中旬,甘肅省PPP在庫項目總數78個,總投資2286.99億元(其中管理庫項目55個,總投資1552.02億元;儲備清單項目23個,總投資734.97億元);甘肅省供熱類PPP在庫項目總數8個,總投資35.88億元(其中管理庫項目6個,總投資26.74億元;儲備清單項目2個,總投資9.14億元)。經分析,甘肅省供熱項目的投資規模在5億元以內的占75%,說明供熱項目的投資規模普遍不大。

      (二)所屬區域情況

      甘肅省供熱PPP項目中,平涼、白銀、張掖各有2個項目,酒泉、臨夏各有1個。

      (三)運作方式情況

      從運作方式來看,甘肅省PPP供熱項目中采取BOT運作方式的有7個,采取BOT+TOT運作方式的有1個。

      供熱PPP新建項目多選擇建設-運營-移交(BOT)運作方式,存量類項目主要采取轉讓-運營-移交(TOT)運作方式,存量加新建類項目則采取BOT+TOT運作方式。

      BOT模式在供熱PPP項目中的主要特點:減少政府開支,從而減少政府債務和赤字;引進社會資本或企業的優勢,發揮社會私營機構的能動性和創造性,引進先進管理經驗和現金技術,提高供熱運營的效率,推動供熱市場化改革進程。

      BOT+TOT模式的主要特點:以現有的投產項目為基礎,盤活城市基礎設施存量資產,用于城市建設;政府收益提前,利用資源配置盤活國有資產的價值,減少財政壓力;提高了項目的整體管理水平和運轉效率;投資者獲得項目產權或經營權,利用產權或經營權通過經營或金融融資途徑獲得更多的項目現金收入獲取理想回報;己建項目己經具備運轉條件,減少了建設投資和風險。

      (四)回報機制

      甘肅省PPP供熱項目中,采用使用者付費的有7個,采用可行性缺口補助的有1個。

      城市供熱PPP項目屬于經營性項目,具備使用者付費基礎,通常由社會資本或項目公司提供供熱服務并收取供熱服務費獲得投資收益。供熱項目作為關乎國計民生的重要基礎設施,實踐中一般采用政府定價。所以大部分PPP供熱項目采用使用者付費的回報機制。

      此外,部分供熱PPP項目收取的城市供熱服務費無法滿足社會資本的合理收益需求,需要政府提供財政補貼,即項目實行可行性缺口補助回報機制,可根據項目實際情況,設置合理的競爭指標,如運營收入、運營成本、合理收益需求等,確定政府提供可行性缺口補助的范圍和標準。

      (五)合作期限

      甘肅省全部供熱PPP項目的合作年限均在25年以上,其中合作期限為30年的有6個。

      從全國范圍來看,大部分供熱PPP項目的合作年限也在25年以上。供熱類項目屬于重大民生項目,延長政府和社會資本合作的期限,可以減輕財政貨幣資金補貼數額。

      (六)所處階段

      甘肅省在管理庫的6個PPP供熱項目中,處在準備、采購、執行階段的項目分別有2、1、3個,有一半處于執行階段,項目落地率較高。

      供熱項目是一項民生工程,建設完成后可以減少城市污染,帶動產業發展,改善人民生活環境,方便居民日常生活,其經濟效益、社會效益和環境效益都很顯著,人民需求迫切,政府大力支持,所以此類項目落地率較高。

       

      三、甘肅省供熱PPP項目存在的問題  

      (一)供熱項目市場化程度不高

      甘肅省現轄12個地級市、2個自治州,86個縣(市、區)。目前從財政部PPP綜合信息平臺來看,只有5個市8個縣(區)在供熱項目中引入社會資本,采用PPP模式來運營項目。大多的城市城鎮供熱主要是由政府或下屬單位壟斷式經營,供熱體制僵化、生產效率低、生產成本居高不下、節能環保意識差、技術水平停滯落后、供養人員成本高,這一系列的問題長期存在,嚴重制約和影響著城鎮供熱行業的發展。

      (二)社會資本方的選擇問題

      據了解,平涼市某縣城區集中供熱項目原計劃2017年5月底完成社會資本方招標,6月份開工建設,9月底竣工,10月底完成調試并投入運營。由于社會資本方經驗不足、管理水平缺乏、運營能力較弱等原因,未能按時完工,使整個城區的供熱出現了嚴重的問題,給人民群眾造成了極大的不便。

      供熱PPP項目屬于重大民生項目,涉及到人民群眾的根本利益,對社會資本的融資能力、建設水平、運營管理水平、服務水平、自身財務管理等方面都有較高的要求。社會資本方的選擇好壞是項目能否成功的關鍵因素之一。所以,在選擇社會資本時一定要綜合考慮、嚴格篩選,在供熱效率、供熱質量、供熱安全等方面要提出較高要求。

      (三)調價機制的問題

      關于供熱服務的價格,根據《價格法》第十八條的規定,重要公用事業價格一般實行政府定價或政府指導價,供熱項目作為關乎國計民生的重要基礎設施,實踐中一般采用政府定價。即城市供熱PPP項目中,社會資本或項目公司無供熱服務價格的決定權。供熱服務價格的制定或調整均應符合政府定價項目的要求。以臨夏市集中供熱PPP項目為例,供熱采暖價格實行市政府統一定價,其價格定價和調整須經臨夏市人民政府根據相關法律法規和國家政策組織制定并批準,項目公司嚴格執行。

       實踐中大部分供熱項目采用燃煤作為主要能源,因此煤炭價格直接影響項目的供熱成本,簡單的調價公式計算不能準確反映真實的價格變動情況。目前的實施方案中雖然提到,因原材料價格波動幅度較大或收費標準低于鄰近地區行業標準的,或經審計項目公司連續虧損無法正常經營的,項目公司有權向政府申請供熱價格調整,但是并未涉及當項目公司向政府提出申請后,到底該采用怎樣的具體措施和辦法來進行調價,調價周期是多長時間,是根據什么來確定調價周期。

      (四)風險評估不足

      分析甘肅省現有的8個供熱PPP項目,風險管理分配與解決辦法仍然按照普通PPP項目的方法來識別和處理,涉及了法律、政策變更風險、政治風險、審批風險、稅收風險、涉及風險、建設風險、運營風險、融資風險、政府信用風險、不可抗力風險等其他類PPP項目均涉及的風險。但是,供熱項目屬于民生行業,受當前能源端能源價格尚未理順和末端用熱價格政府定價的制約,采用PPP模式具有一定的風險性。另外,政府規制方面的法律法規配套滯后,政府自身信譽、違約、腐敗問題,政府監督機制不完善,定價機制不完善,PPP項目公司壟斷缺乏競爭現象,資本參與方自身營理問題,還有涉及到公眾利益的供熱安全、供熱質量等眾多因素是影響PPP項目推進和保持穩定長期發展的重要風險環節,也是現在供熱行業PPP模式存在的問題,合作的目的往往只解決和關注單方利益、規避單方風險,忽視了消費者這個關鍵的公共利益者,有可能使得公共利益受到損害。

      PPP模式在供熱行業的應用有其自身的特點,更要重視和加強PPP項目的全方位風險管理。

      (五)供熱技術落后

      目前甘肅省供熱方式主要有以下四種類型:集中供熱鍋爐房供熱、分散燃煤小鍋爐房供熱、分散燃氣鍋爐房供熱、住戶壁掛爐采暖。但大部分城區還存在燃煤分散供熱小鍋爐房,用戶采用低效率、高污染的老舊供熱方式,鍋爐房處于高能耗、高污染的現狀。隨著市區發展,采暖面積的增加,目前分散無序的采暖供熱模式,大氣污染和能源浪費的狀況將進一步加劇,嚴重影響了市民的日常生活,制約了城市各項事業的發展,屬于環境整改的對象。

      四、甘肅省供熱PPP項目發展對策及建議

      (一)提高供熱項目市場化程度

      西部省份屬于貧困地區,政府財政支出壓力大,稅收等財政收入不足以提供公共服務,而供熱項目屬于剛需,此時,PPP模式的引入可有效緩解和化解政府債務,減輕財政負擔,有利于通過合作引進新的技術和管理理念、提升行業總體管理水平、促進供熱行業的深化改革、推動市場化進程,意義深遠。所以,政府應該打破以往的傳統模式,倡導和鼓勵在供熱領域積極運用PPP模式,提高供熱項目的市場化程度。

      在已有的供熱PPP項目運營過程中,要特別注重PPP項目運營監管,切忌“虎頭蛇尾”式的扶持項目上馬,而忽視對運營管理的監控,做到善始善終、貫穿始終,樹立長期管理的理念,形成一套切實可行的運營監管方案,做好示范工作,積累供熱領域的成功經驗,為后續項目的全流程實施提供良好的理論基礎。

      (二)社會資本方的選擇

      社會資本方各方面能力的強弱是項目能否成功運行的關鍵因素之一,供熱項目因其自身的特殊性更是如此。

      在社會資本采購階段,要加強對社會資本的綜合評估,除了對通常的融資水平、建設水平、運營管理水平、工程資質等有較高要求之外,更要考慮能否提高供熱服務水平、保障供熱質量和供熱安全等問題,并要求社會資本或項目公司有建立應急處理機制、保障項目應對供熱事故的能力。

      在運營監管過程中,要加強對社會資本方的管理監督機制。通過履約管理、行政監管、公眾監督等方式進行監督管理。通過常規考核和臨時考核的方式對項目公司服務績效水平進行考核,并將績效考核結果與項目公司利潤相掛鉤,對項目公司形成一定的激勵作用。

      在與社會資本方合作初期,可以對入選社會資本進行PPP基礎知識的培訓,加深對PPP的認識和理解,并學習借鑒其他地區或者財政部示范項目的成功案例經驗,結合自身實際情況,發現問題并解決問題。

      (三)調價機制問題

      為確保熱力企業正常生產經營和城鄉居民冬季供熱采暖需求,運營過程中應實行熱力出廠價格與煤炭價格聯動,將煤炭價格作為供熱服務價格調整的重要因素。由政府啟動價格調整機制來確保熱力企業正常生產經營和城鄉居民冬季供熱采暖需求。

      (四)加強風險管理

      除了法律、政策變更風險、政治風險、審批風險、稅收風險、涉及風險、建設風險、運營風險、融資風險、政府信用風險、不可抗力風險等其他類PPP項目均涉及的一般風險之外,還應對涉及公眾利益的供熱安全、供熱質量、供熱服務等風險環節的分析管理以及分配。PPP模式在供熱行業的應用有其自身的特點,更要重視和加強PPP項目的全方位風險管理,推進供熱PPP項目的長期穩定發展。

      (五)提高供熱技術

      為推進大氣污染防治,提高能源利用效率,促進熱電產業健康發展,解決我國北方地區冬季供暖期空氣污染嚴重、區域性用電用熱矛盾突出等問題,在實施條件具備的區域,國家鼓勵推行實施熱電聯產操作模式。熱電聯產包括工業熱電聯產項目和采暖型熱電聯產項目,實踐中城市供熱項目若政府決定采用PPP模式操作的,對具備熱電聯產條件的區域,鼓勵引入社會資本按照熱電聯產操作模式進行運作。

      此外,為實現清潔能源的改造,可以考慮啟動“煤改氣”工程,實現節能減排,減少燃煤的煙塵和硫化物的排放污染。通過供熱改革和PPP模式的合作,供熱效率和供熱質量也將得到大幅提升,使得廣大民眾和用熱企業得到更好的服務,繳費率大大提高,用戶投訴率大幅降低,用戶的滿意度大大提升。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,甘肅PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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