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      體育場館PPP模式及相應問題探析

    1. 轉自:中國律師網

      我國體育場館多由政府直接投資,場館建設和后期運營的巨大成本增加了政府的財政負擔,因此選擇合理有效的融資模式顯得尤為重要。本文通過對PPP模式及相應問題的分析,進而探討利用PPP模式進行對體育場館的建設運營。

      一、體育場館和相應PPP項目模式的介紹

      (一)體育場館的界定及相應PPP項目模式的介紹

      1.體育場館的界定

      體育場館是為人民進行各類體育活動提供空間及附屬設施構成的環境總稱,是城市發展不可或缺的基礎設施組成部分,其通過政府主導建設,使其具備社會職能、經濟職能,以便來滿足各種體育賽事、專業訓練和大眾健身娛樂等需要的社會公共體育設施。體育類建設項目按照規模劃分,體育場20000席位以上的為大中型體育場,20000及以下席位的為小型體育場;體育館3000席位以上的為大中型體育館,3000及以下席位的為小型體育館;游泳設施1500席位以上的為大中型游泳場館,1500及以下席位的為小型游泳場館。

      本文研究的對象僅是投資較大、場館設施較好、維護費用較高的大中型ppp模式體育場館項目。本文研究未涉及小型體育場館的主要原因在于小型體育場館投資小,區域財力基本可以解決,不適宜采取ppp模式。加之隨著人們日益追求物資文化生活的不斷提高,居民小區、企業及公共場所均有小型體育設施,基本滿足了居民生活的基本健身活動。

      2.PPP模式介紹

      PPP模式是一種新型的融資模式,它是Public-Private-Partnership各英文首字母的縮寫,通常可以理解為政府與私營資本共同合作建設公共基礎設施項目。通過特許權協議的簽訂,明確各個參與方的權力與職責,最終使得項目順利完成。PPP可以以最有效的成本為公共提供高質量的服務,一是有利于轉換政府職能,減輕財政負擔。二是有利于提高項目運作效率。再者可以提高公眾的社會福利,有利于公共設施服務質量的提高。

      (二)我國體育場館項目中存在的問題

      由于我國經濟的高速發展,國民體育鍛煉意識的不斷增強,體育產業也隨之飛速發展,體育場館的建設規模、規格及運營管理等等都取得了巨大的發展。但鑒于體育場館項目具有高建設投資、高維護成本、高管理成本等三高特點,目前我國的體育場館在發展中仍然存在著諸多問題,主要有:

      1.融資途徑局限,資本匱乏。

      2.體育場館涉及與運營管理信息不對稱。大型體育場館屬于公共基礎設施,其具有建設投資規模大、投資成本費用高、資金回收期長、維護成本高等特征。如果體育場館的建設只是為了滿足賽事舉辦的需求,而沒有充分考慮到場館的賽后運營需求的話,體育場館在后期的運營管理中心將會出現很多問題,例如,體育場館的利用率地下、維護成本過高,這些都使得場館出現的前期資金投入難以收回,后期也經濟效益低下等問題。

      3.體育場館維修資金匱乏,后續發展受阻。

      4.體育場館功能單一,設施利用率低。

      二、大型體育場館應用ppp模式的可行性分析

      (一)我國體育場館運營模式與產權分析

      當前我國體育場館運營主要有行政機關自主管理、事業單位管理、租賃承包管理和企業化管理等模式。行政機關自主管理和事業單位管理兩種運營模式下的體育場館社會公益性強,場館產權全部是公有產權結構,適用于提供公共化程度較高的全民健身服務類產品的體育場館;租賃承包管理模式下的場館經濟屬性強,場館產權主要是私有產權,適用于提供公共化程度較低的競技比賽、文藝演出類產品的體育場館;企業化管理模式下的體育場館既發揮較強的社會公益性又兼顧經濟性,場館產權公私共有,適用于同時提供不同公共化程度體育產品的綜合性體育場館,而多數大型體育場館屬于綜合性體育場館。

      但實踐證明,政府單獨出資成立企業的管理模式容易產生政企不分現象,不能充分發揮市場配置資源的優勢。而PPP模式作為一種介于傳統行政管理與租賃承包管理兩者間的管理模式,既能發揮公共部門的行政優勢,又能充分發揮私人部門資金、技術和管理效率等優勢,是多數大型體育場館運營的較佳選擇。

      (二)體育場館建設開發的PPP運行模式解析

      公共基礎設施項目運用PPP模式,根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》,針對存量和新建項目基礎設施開發建設,目前主要采用建設-運營-移交(BOT)、轉讓-運營-移交(TOT)、委托運營、管理合同(O&M)、建設-擁有-運營(BOO)、改建-運營-移交(ROT)等具體的PPP項目運作方式。特許經營模式中常見的就是BOT模式,其中,BOT經歷多年發展派生出來眾多的新的PPP模式,如建設-擁有-經營-轉讓(BOOT)等。針對體育場館的PPP項目,目前使用較多的是BOT、DBFO、BTO。

      對于大型綜合性體育場館運營實施PPP模式,可以較好發揮政府和市場配置資源優勢。一方面,政府參與體育場館供給可發揮行政優勢。通常大型體育場館占地廣、場館設施多而復雜,需要公共部門進行全局統籌、功能布局,確保場地資源得到可持續開發和利用;公共部門可為私人部門爭取更多舉辦大型體育賽事和活動的機會,為其建立溝通平臺擴大場館運營效益;政府提供資金、稅收、能源使用等政策方面的支持,保證政策貫徹落實;公共部門對場館運營實施 全程監管,保證社會公共利益的實現;此外,體育場館往往涉及到體育、規劃、稅務和 環保等諸多行政機構,政府參與合作可為場館運營提供更多方便。

      另一方面,私人部門參與綜合性體育場館供給能充分發揮資金、技術和管理優勢。引入私人部門參與場館運營、管理和維護,除能大大減輕政府財政壓力、有效降低公共部門的運營負擔和風險外,還能確保場館資源得到高效利用,實現較好的經濟效益。大型體育場館運用PPP模式,可實現最優的社會效益與 經濟利益結合,既能滿足舉辦大型運動會和關乎全民健身的公益性事業需要,又能通過科學專業化、企業化和市場化運營提供場館經營收益狀況,減輕政府財政壓力,甚至帶動整個區域經濟的發展,真正從管理體制上解決“以體養體”的難題。

      (三)國內大型體育場館案例分析

      1.國家體育場鳥巢

      (1)基本介紹

      國家體育場是地處北京市奧運公園中心區南部的一座大型體育場所,于2008年6月建成投入使用,曾作為第29界奧運會的主體育場,承擔北京奧運會與殘奧會開閉幕式、田徑比賽、足球決賽等功能。現為北京市有名的體育建筑及奧運遺產,是室內最大且具備國際先進水平的多功能體育場,賽后定位為集衛華體育、健身、休閑娛樂、旅游展覽、購物和餐飲為一體的特大型綜合體育場,可舉辦國內外特殊比賽(如世界田徑和足球比賽等)、各種常規賽事(如亞運會、洲際綜合性比賽、全國運動會、青少年運動會等),多元化綜合性服務(如文藝演出、政府非商業性活動、企業團體活動、商業展示會、會展、旅游和餐飲等)和社會公益活動等。

      (2)應用PPP模式的具體情況

      國家體育場作為國內應用 PPP模式的典型代表,于2003年北京市政府通過公開招標,最終由中信集團、北京城建集團與美國金州公司組成的聯合體中標。中標后,該聯合體與北京市政府、奧組委、北京市國有資產經營有限責任公司分別簽訂了《特許權協議》、《國家體育場協議》及《合作經營合同》。體育場建造總造價約 34 億元,其中 58%由北京國資公司代表政府投資,其余 42%由中信聯合體負責,并且聯合體和北京國資公司組建了“國家體育場有限責任公司”。市政府通過協議方式授予該公司 30 年的特許經營權,由公司負責體育場的融資、建設和運營。建設期內,政府負責提供場地、配套設施、資金及政策支持等,奧組委負責提出場館功能需求與賽事要求。

      在特許經營期內,體育場所有權和處分權屬于北京市政府,北京國資公司放棄 58%的股權,且 30 年內不參與分紅,但依據合作經營合同享有監督體育場公司運作的權利(包括建設投資、體育場運營維護和修理等)、涉及公共安全和公眾利益保護的控制權(如對重大事項決策的否決權);中信聯合體享有經營控制權和經營收益權。特許期滿后,體育場移交給北京市政府。

      2.廣州體育館

      (1)基本介紹

      廣州體育館是廣州市政府為承接“第九屆全國運動會”而投資建造的大型室內體育館,于 2001年 6 月建成投入使用,承擔“九運會”籃球、體操比賽和閉幕式功能。體育館總占地面積 24 萬㎡,總建筑面積達 10 萬㎡,主要由 1 號館(主場館,坐席量約 1 萬座)、2 號館(訓練館,坐席量約 4000 座)、3 號館(大眾體育活動中心),以及住宅、行政樓、商業配套設施和停車場組成。體育館的功能定位是集大型體育賽事、文藝演出、大眾健身休閑、會議展覽為一體的綜合性多功能體育場所。

      (2)應用PPP模式的具體情況

      廣州體育館是國內較早運用 BOT 模式的大型場館,1998 年政府采取公開招標方式,最后由廣州珠江實業集團有限公司中標。體育館建設總投資約 13 億元,廣州市政府約投資 7 億元,占比 53.8%,珠江實業集團投資 46.2%。政府通過特許協議方式授予珠江實業集團 30 年的特許經營權,由其全權負責體育館建設、運營和維護工作。建成后形成的資產所有權歸政府和企業共同所有,其中體育競賽場所的所有權歸屬廣州市政府,商業服務場所的所有權歸屬珠江實業集團。竣工后,企業出資成立了項目公司—廣州珠江體育文化發展有限公司,由其全面負責體育館的運營工作。項目公司經營班子由珠江實業集團聘任,其他員工實行合同聘任制。

      特許經營期內,項目公司作為獨立法人企業享有體育館及其附屬設施的自主經營權和控制權,按市場化、企業化方式進行經營管理,實行自主經營、自負盈虧,廣州市政府不再支付體育館的任何管理費用。項目公司享有體育館經營收益,但需按合同規定數額回報政府(即政府也享有部分經營收益權)。此外,政府按協議約定保留一定的公共控制權、行政監督權和最終處分權;運動員村作為商品房銷售,所得收益歸珠江體育文化公司所有。

      三、體育場館建設應用PPP模式可能存在的風險分析

      (一)政策風險

      政策風險即在項目實施過程中由于政府政策的變化而影響項目的盈利能力。為使政策風險最小化,就要求法律法規環境以及特許權合同的簽訂與執行過程應該是透明、公開、公正的,不應該出現官僚主義現象,人為的干擾應是最少的,否則,合作各方均會受到損失。比如國家的產業政策和整體戰略發展規劃的轉變。政治風險是建設項目面臨眾多風險中最為關鍵也是最為直接的影響因素,特別是由于投資額度巨大,建設周期漫長而采用PPP模式的建設的項目及其重要。

      (二)經濟風險

      經濟風險亦稱金融風險。其主要是由于項目所在國的貨幣利率、對外匯率以及通貨膨脹率的變化而導致項目受到經濟損失的風險。通常將其細分為:通貨膨脹風險、利率風險、匯率風險。

      (三)技術風險

      技術風險直接與項目實際建設與運營相聯系,技術風險應由合作雙方承擔。技術風險主要是指由于在項目前期的設計出現的一些缺陷或者采用的技術實用性問題而造成項目不能正常使用的風險。對于大型體育場館而言,項目前期的設計顯得尤為重要,絕大多數的大型體育場館都是由于大型賽事的需求而進行的專門的設計,但是較少考慮賽后的運營管理需求,造成了大量的資源浪費,因此,如果能有效規避大型體育場館項目的設計風險,將會對場館建成之后產生巨大的經濟效益。

      (四)財務風險

      財務風險大小與債務償付能力直接相關。財務風險是指基礎設施經營的現金收入不足以支付債務和利息,從而可能造成債權人求諸法律的手段逼迫項目公司破產,造成PPP模式應用的失敗。

      (五)營運風險

      營運風險主要來自于項目財務效益的不確定性。在實際運營中,由于基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響,項目盈利能力往往達不到體育場館的預期水平而造成較大的營運風險。

      PPP模式的基本特征即風險共擔,由于PPP項目具有投資沉沒性、融資的有限追索特征和項目干系人眾多,使得PPP項目的風險分配和管理極為重要。因此PPP模式下,體育場館項目的融資是否成功的關鍵是聯盟內部風險的分擔是否合理。對此應對以上的各類風險詳細調查,分類處理,并做出恰當的方案來預防,以最大限度的減小損失。

      四、結語

      PPP融資模式不失為我國大型體育場館建設融資的一種有效方式,在構建體育場館融資與運營引入PPP模式時應該利用地區優勢、寬松的投資和引入市場競爭機制吸引有實力的民間投資者,取長補短、優化配置的進行合作管理,減少民間資本成本投入的風險。我們認為,引入PPP模式對體育場館的建設能夠有效緩減政府的財政壓力,同時也能夠促使私人企業參與公共設施建設,拓寬其投資領域,促進民營經濟的發展。雙方應該本著雙贏的態度,通過對項目應用PPP模式的分析以及風險的分析,采取有效措施管理各自承擔的風險并盡可能的幫助對方管理風險,使場館建設順利進行。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,體育場館PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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