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      PPP模式參與生態環保項目建設思考

    1. ppp模式參與生態文明建設是創新環保產業投融資機制,協調綠水青山與社會經濟發展的關鍵環節。但現有環保類ppp項目實踐中,存在項目落地率低、監管體系薄弱、鄰避效應嚴峻等突出問題。因此,謹慎識別項目,推進信息公開,提升社會責任感,是實現在生態文明領域適用PPP模式可持續發展的重要路徑。

      我國生態環保PPP項目的現狀及突出問題  

      財政部建立的全國PPP綜合信息平臺的公示信息顯示,PPP模式覆蓋下的基礎設施和公共服務項目可劃分為19個一級行業領域。其中“生態建設和環境保護”作為一大類別,下屬的二級行業有:濕地公園、水環境治理、河道治理、生態建設、生態修復與保護等。據該分類,截至2017年12月末,生態建設和環境保護類PPP入庫項目543個,占比7.6%,落地項目212個,占比7.7%,入庫和落地項目數均位列第三,僅次于市政工程、交通運輸行業。可見,生態建設和環境保護類項目推行PPP實踐較為廣泛。

      不僅如此,除“生態建設和環境保護”這一財政部PPP綜合信息平臺中一級行業劃分類型之外,污水處理、垃圾處理、供水、管網建設、海綿城市、公共交通這些涵蓋在“市政工程”領域,以及水利建設、可再生能源、教育、科技、文化、養老、醫療、林業、旅游等其他類別的PPP項目,都具有支持污染防治、生態改善和推動經濟結構綠色低碳化的作用,當屬生態文明建設的一部分。按該口徑,截至2017年底,PPP綜合信息平臺管理庫中污染防治與綠色低碳項目3979個,投資額4.1萬億元,分別占管理庫總項目數、總投資額的55.8%、38.0%,PPP參與生態文明建設之廣顯而易見。

      生態環保類PPP項目,得益于它天然的項目優勢,以及國家將環境保護上升到戰略地位帶來的政策支持,已形成較為成熟的市場模式,但仍存在以下突出問題:

      項目落地率低。從上文數據可知,以一級行業劃分標準下的生態建設和環境保護類項目為樣本,或按照污染防治與綠色低碳項目情況來分析,最終PPP模式的落地率均為39%。這雖超過34.2%的整體落地率,但經過“一方案兩報告”的嚴密論證,在形勢大好的政策背景下,為何連過半的落地率都達不到?這是值得反思的。一方面,PPP入庫項目基數大是原因之一。追溯到項目立項階段,地方PPP項目數量往往與地方政府執政能力,政績考核相掛鉤,這使得地方政府過分看重“上項目,拿政績”,在立項階段不作把控,造成“PPP入庫大躍進”的現象頻繁出現。另一方面,“一方案兩報告”的流于形式也是項目停滯,無法推進的重要因素。政府過分依賴市場咨詢機構,但目前新興的PPP市場中介機構沒有行業準則,魚龍混雜,往往未經科學論證,甚至套用模版即出具方案,待實際執行時諸多問題顯露,造成落地受阻。

      監管體系薄弱。生態環保類PPP項目與民生福祉息息相關,對供給質量和運營效率的要求很高;同時環境防治效果或生態效益的顯現不在建成之時,需要漫長的運營時間、服務供給檢驗。因此,只有強有力的監管措施才能保障環境效益充分發揮。在PPP模式下,這類項目的投資、建設、運營、維護職責全在社會資本方,政府的監管職能對于項目的良好推進尤為重要。但據了解,目前政府在PPP項目中的監管力度非常薄弱。PPP作為新生事物,絕大部分項目進程距離移交驗收尚為遙遠,因此免卻了現實擔憂,績效考核指標模糊、要求寬松的現象不在少數。生態環保類項目公益屬性顯著,在社會資本作為項目自主運營者的PPP模式下,必須在強化政府監管職能履行的基礎上,構建新聞媒體、行業協會、人民群眾及其他利益相關者的多元化監管體制,確保實現項目目標。

      鄰避效應嚴峻。生態環保類項目盡管是符合社會利益、維系綠水青山的有效舉措,但在推進過程中經常遭遇群體反對。這類項目在實踐中呈現出“一鬧就停”,規劃選址難、征地拆遷難、項目落地難、施工進場難的局面。原因在于項目區域周邊的公眾擔心諸如污水處理、垃圾處理等項目的建設、運營對身體健康、環境質量和資產價值等帶來負面影響,從而滋生“不要建在我家后院”的心理。這就使地方政府陷入“要環保不建不行,要建設阻力重重”的兩難境地,也使當地群眾在“既想要享受服務,又反對項目建設在其周邊地區”的矛盾心態中無法獲得任何生活條件上的實質性改善。鄰避效應,成為環保類PPP行業不得不面臨的嚴峻問題,更是公眾和政府信任機制的重大挑戰。

      完善PPP模式參與生態文明建設的思考  

      謹慎項目識別是基礎。項目的識別如同樹之根、水之源,只有做好嚴格論證和篩選,才能從源頭上降低爛尾工程的可能性,提高PPP項目的質量。各地政府在識別PPP項目時必須以自身的管理能力為依據,增強應對項目管理的能力,重視卻不依賴第三方咨詢,避免財政承受能力論證和物有所值論證流于形式,嚴把PPP項目識別的入口關。同時,重視PPP項目準備階段中的市場測試環節,通過與潛在投資人的接洽溝通,了解項目的市場吸引力和預設核心邊界條件的市場響應度,根據測試的結果作出相應的調整,以確保項目采購實施。惟其如此,各地方政府才能在項目識別階段甩掉“政績”的羈絆,真正做好PPP項目識別的“守門員”。

      信息公開與協商是關鍵。信息公開與協商是化解鄰避效應的關鍵,也是生態環保領域PPP模式推進的點睛之筆。信息公開,即實現項目選址、環評、建設等環節透明化,讓每一個工作步驟,每一個不涉及商業秘密的技術指標都接受社會監督,同時也讓項目真實隱含風險和帶來的益處擺在陽光下。這當然不僅僅是簡單告知,在信息公開過程中要常態化科普宣傳,變法定公開為全程公開,變單向發布為多層互動,落實當地群眾的批評建議權,組織專家考察論證,形成雙向的信息交流與反饋機制。協商則是進一步強調政府、社會企業與當地群眾間的互動:既要求政府徹底擯棄行政命令觀,在環保類PPP項目中樹立民主觀念;也要求社會企業尊重群眾意見,培養與群眾協商的良好習慣。政企合力,通過多元化溝通機制,利用好“羊群效應”,最大限度地消除因各類設施選址決策而引發的社會顧慮及不滿。

      提升社會責任感是靈魂。環保類PPP項目的公益性決定了參與其中的社會資本無法獲得暴利,因而社會資本的經營理念是決定PPP推進成敗的內在因素。不同于傳統施工企業直接獲取項目、賺取純施工利潤的回報方式,PPP項目中社會資本方的回報主要來自兩方面:一是施工期的利潤,二是股權投資的回報。得益于PPP項目漫長的周期,社會資本可以“一次投資,收益多年”,但與此同時,對企業精準化管理和成本費用控制的高要求也貫穿于項目全生命周期的始終。因此,對社會資本而言,應當提升社會責任感,形成企業、社會榮辱與共的意識。只有在最大限度保護環境、資源和社會效益的前提下追求企業利潤,推動社會經濟的可持續發展,社會才能反哺企業的發展。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP模式,PPP項目,環保PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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