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      吸引產業基金投入PPP 需定好“規矩”、留好“退路”

    1. 近年來,我國各地ppp項目的推出如火如荼,但PPP項目需要有足夠的資本金,而地方政府、國有企業因債務約束等因素的影響,項目資金投入有限。這種情況下,通過引進產業投資基金,以化解資本短缺的困境,逐漸成為當前推動PPP項目建設一條重要的出路。

       

      問題與思考

       

      在實踐中,由于我國在法律、資本市場機制等方面存在不完善之處,因此目前PPP項目引入產業投資基金仍面臨不少障礙和問題:

       

      ——需加快完善制度建設,健全政策扶持體系。

       

      金融機構以入股的方式向PPP項目提供資金,地方政府承諾支付固定比率或固定金額的投資收益,當達到一定期限后產業基金將股權退出,收回本金和利息。這種融資模式形式上是股權的持有和退出,實質上卻是債務資金的發放和收取,因此稱為"明股實債",是國家政策明令禁止的行為。

       

      明股實債的項目一般約定固定收益、到期回購、隱性擔保條件等。而產業基金入股PPP項目,一般也會由地方財政出具"安慰函",或以土地出讓收入進行擔保,雖然這些形式在法律上不具備效力,但在一定程度上增加了地方政府的隱性負債可能性,同時也有明股實債之嫌,政策風險較大。

       

      而在筆者看來,這種情況的存在,凸顯了當前對PPP項目的進一步規范的必要性。客觀講,近年來隨著PPP項目的大力推廣,管理層已加快了PPP相關法律法規管理體系的建設,比如出臺了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》、《PPP物有所值評價指引(試行)》等,這些都有力地推動了PPP項目的推進。

       

      不過,筆者認為,目前我國還缺乏更高層次的PPP相關法律。雖然近期財政部出臺了《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》、國家發展改革委則起草了《基礎設施和公用事業特許經營暫行條例》等,但這些法律法規正式付諸實施仍需時日。這種局面導致各部門協調不暢,甚至出現部門之間出臺的文件互相打架的情況。此外,PPP的發展也需要更多層面的政策支持,比如稅收優惠、項目用地保障等。因而,推進PPP相關法律法規建設,健全政策扶持體系,實屬當務之急。

       

      ——PPP項目的收益難以滿足產業基金較高的資本回報要求。

       

      就目前已成立的PPP產業投資基金而言,大多以基金、券商、信托等金融機構作為主要募資對象,資金主要來自理財資金池,回報要求遠大于商業銀行傳統信貸的利率。而目前我國PPP項目有很多是公益性或者準公益性項目,其資本回報率較低。

       

      對此,筆者認為,為降低融資成本,可考慮引進保險、社保基金等具有長期穩定的資金;同時,可由政府部分出資,在吸引金融機構投資的同時降低基金價格。

       

      ——可能存在期限錯配風險。

       

      PPP項目期限大多在20~30年,而市場上信托通常具備3~5年贖回的特性,因此部分PPP產業投資基金無法支持PPP項目長期運營的需要。

       

      對此,筆者的建議是,為了加速PPP項目的落地,降低地方政府財政壓力,可以通過擴大基金來源、政策配套等多種途徑延長基金期限。

       

      ——退出機制亟待完善。

       

      從目前市場行情來看,基金對退出機制的要求較高,一般會要求在PPP全生命周期的前段時間退出,但目前我國存在的幾種退出機制都難以滿足PPP產業基金的需要。對于這種情況,筆者認為,為了吸引基金投入PPP項目,可在項目前期工作中,與社會投資人達成一致,在基金到期的情況下,由社會投資人優先回購基金股權或適當考慮由政府方回購基金股權。

       

      優勢與意義

       

      從理論上看,PPP項目引入產業投資基金,既滿足了產業基金追求長期穩定收益的風險偏好,同時也具有重要的現實意義:

       

      首先,與傳統的銀行貸款相比,產業基金具有門檻低、效率高、資金量充裕的優點。在資金募集的時間和規模上也具有相當的靈活性,從而提高了資金的利用效率,有助于實現資金募集與項目建設運營需求的無縫銜接。

       

      其次,在我國,由于銀行往往要求項目母公司作為貸款主體或母公司提供擔保與抵押,很難以項目的預期收益現金流作為抵押取得貸款。而PPP產業投資基金所提供的資金無需反映到項目發起人的資產負債表上,避免了融資過度集中于銀行和過高的資產負債率對公司再融資能力的影響,優化了PPP項目的融資結構。

       

      最后,作為被投資公司的少數股東,PPP產業投資基金可通過所持有的股權參與被投資公司的管理,對項目的建設管理發揮一定的監督作用,從而可以改善PPP項目治理模式。(作者單位:鵬元資信評估有限公司) 

    2. 關鍵詞:

      責任編輯:中國PPP門戶網

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