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      薛濤:三道金牌背后地方融資四化及PPP下的供水再思考

    1. 隨著系列PPP政策的發布,環保行業市場化趨勢愈加明顯,PPP對公共服務的幫助甚至沖擊效果逐漸顯現。雖然供水行業相對穩定,但也有一些企業已經率先進行了市場化。6月21日,在2017(第二屆)供水高峰論壇中,E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長薛濤針對PPP大潮下供水行業的新機遇作了深度解析。

       

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      本文內容根據薛濤發言內容整理,未經本人審閱。

      1  想依賴地方政府也許會靠不住

      1.1 三道金牌緊箍咒

      最近,財政部連發了3個文件,我稱之為堪比召回岳家軍的”三道金牌”:50號文強化了原來的地方投融資平臺管理的約束,更重要的是還包括政府不能在PPP 中用各種擔保措施來變相舉債的一些原則性規定(這個要高度重視在未來的顯化和強化);62號文進一步約束了地方對于土地資金使用的條件,同時用土地債券開了一個小口;87號文對政府購買服務來采購工程這種地方政府違規融資現象進行了禁止性的規定,包括通過簽訂購買協議利用地方投融資平臺公司向銀行進行融資做公益性的項目,這份文件很可能導致上萬億的資金進退不得。

       

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      從整個政策脈絡來看,也能看到國家對PPP推進的軌跡。在十八屆三中全會中,有兩個詞非常重要:一個是資源配置市場化,一個是國企改革定位;2014年的國發43號文,可以說是財政部打開PPP 2.0時代的里程碑,里面規范了地方政府債務文件,我們所有做PPP 的人,把它看作PPP 的開端條件,卻也讓它具備中國特色,獨特地將PPP與地方負債管理相掛鉤;2014年國發60號文要求市政設施規模化經營,本質上是在要求與PPP同步并列的,還有我們環境產業B方陣的市場化轉型;同時配套的還有中央轉移支付的變革,這是一個根本性的問題。

      1.2 讀策三法則

      面對這幾年接踵而至眼花繚亂的系列政策文件,我個人有個”讀策三法則”:

      第一,不能摳法條。不是說財政部出了一個文件,就可以隨意使用其中某一個條款(去投機舉債),必須要了解政策背后中央整個的思路,尤其在現在大量部委不同時期政策法條存在各種沖突的情況下。長期以來,我們的地方政府投融資行為一直處于一個動蕩狀態,財政部本身政策思路也有諸多調整,這方面我們必須要有充足的思想準備,政府任何一個舉債行為的創新模式泛濫之后的風險,都值得我們思考和重視。

      第二,地方投融資行為的不斷創新和被封堵,要求我們必須要學會看政策大趨勢:財政部在改革地方政府的舉債方式。從現在的政策趨勢中可以看到,中央要使地方的賬本公開化、外部化、可預期化和法制化。掌握這個大趨勢之后,才能掌握一定的預判能力,而不會因一些小空間的變動而迷失。

      第三,判斷政策趨勢背后最根本的基礎是黨中央階段性核心文件中的基本理念。供水作為國有企業,更需要和E20研究院一樣堅定對黨中央各項方針的理解和信念,需要相信黨中央改革思路中對市場化的堅持,這是改革的基本方向。而具體而言,作為供水企業,在PPP帶來的變動大潮中,如何從客戶出發,提升非公共服務屬性的定制化部分,從供水服務公益性的限制外找出一些增值服務空間,是供水企業需要思考的內容。

      地方政府的投融資行為越來越受到管控,而我們的供水企業卻因為具有直接收費模式特征而經常被政府要求承擔一些水價無法覆蓋的公益性投入(比如對水源的資本性投入),而中央層面對水價、公益性投入和政企界面之間的界定卻不那么清晰,那么,這種融資行為原來依賴的地方政府的支持也許是靠不住的。供水企業如何通過縱向和橫向的挖掘來提升賺錢的能力,是另外一個層級發展的問題。這里的縱向,指的是傅老師發言中所提到的利用企業本地網絡化服務深入居民的優勢,發展增值性服務機會,而橫向則指的是利用PPP的大潮,在其他地域和領域橫向擴張。這方面能力的提升,會使企業更少地依賴一個可能靠不住的地方政府,來彌補公益性的投資。公共服務的收費是其中一個來源,我們最近在寧波,做了全國第一個垃圾分類后的收費研究,之前的垃圾收費制度由于垃圾無法計量,污染者付費的原則體現并不完善,在垃圾分類的基礎上施行垃圾收費則更加科學。但通過水費來承擔公益性支出也有瓶頸,水費是一個筐,被裝入了很多不同內容,而我們沒有其他的通道,民眾對水價本身的感知會產生偏離,這部分也會帶來更多問題。可見,供水企業期望通過水費調增來改善自身企業發展困境是很難實現的。那么,作為企業,就需要在與供水所提供的網絡資源相關的縱向延伸,以及公共服務性質同源的省域橫向擴張兩個方向上想辦法。

       

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      1.3  供水行業成年之路的縱橫向

      重復下以前的觀點,伴隨著政策發展,供水企業也經歷了成長。在系列改革中,供水行業落后于其他細分領域的市場化過程,可清晰地看到它在幼年、少年和青年時代的變化過程。幼年已經企業化,但跟政府的界限相當不明確;少年時期開始跟政府有一個清晰的責權約定,要負責自己的融資;青年時代的標志則是上市的擴張。

      在縱向上,可以參考傅老師的發言進行思考,(點擊→傅濤:供水服務的用戶思維――“挖井不忘吃水人”)我最近在家門口看到的一件事與之呼應很有啟發,北京的背巷整治中,大量非正規的小商販底商被關閉,包括洗衣、零售、家電修理、紗窗、配電、水暖維修甚至保姆服務等等,而中信國安看到了這個機會,與街道聯手在每個集中服務中心配套建設了包含上述內容甚至更多家庭服務的連鎖店,嘗試解決長期以來這個低檔混亂市場的升級需求,那么,擁有大量客戶通道的供水公司是否對此有所思考?

      在橫向上的發展機會,則不可避免和后續所講的PPP有關。 

       

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      2  橫向機會在水務行業的市場化和PPP

      目前,我們的供水市場化率達到了33.6%,供水“十三五”市場規模超過7千億元;污水市場化率達56.6%,污水“十三五”市場規劃超5700億元。

       

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      我們認為,PPP 大概可以分為3大類,第一種包括供水、燃氣等,直接面向用戶收費,是政府監管型特許經營項目,該類項目擁有直接收費權力,并由政府授予區域壟斷權經營。第二種則是傳統的垃圾、污水BOT單元特許經營市場。這些都是我們需要關注的新增市場機會。還有一種是既沒有授權也沒有保底量的項目,它往往也是(甚至更大的)大型工程,卻沒有運營的屬性。這一類容易被混淆成政府購買服務的包含工程的市場化項目,87號文就是在這里面進行了約束,禁止用購買服務的方式進行購買。(點擊→薛濤:環保PPP年度盤點,分類后的頂層思考與產業變局)

       

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      為此,我們把財政部項目庫中的所有項目進行了統計分析,按照項目數量與供水相關的項目占比20%;按照投資額與供水相關的項目占比14%,部分因為供水類項目主要集中于中小城市,投資額相對較低。按照E20市政環保領域PPP分類格局圖我們認為供水是典型的a類項目;供排水是a+b;水環境治理主要是c類。按照分類和區域分布,我們看到供水項目中,傳統水司在二線或三線城市具有一定的實力,影響力相對較好,可以發掘這類機會;還可以看到,大量的供水項目出現在四線城市和鄉鎮,供水企業的市場化項目在小的城市單元中也出現了。

       

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      落地率代表了一個項目的成熟度和市場接受程度。在分類后我們可以看到,b類項目的落地率比較高,因為它有保障,也有可預期的量。其次,與b類有關的項目落地率較高。我們供水公司擅長的a類項目落地率最低,卻也說明這里面還有需要我們發揮自身專業能力而可挖掘的空間。

       

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      為什么a類項目落地難?因為落地率依賴于社會資本背后的金融的能力和態度,需要由它確保社會資本愿意接盤。目前來看,資本市場不敢做a類項目,因為如果地方政府不給擔保,只給收費權,項目風險就非常大。但是,從另一角度思考,落地率高的往往是過于依賴政府的項目,雖說相對容易,資本也相對喜歡,卻也因此很快變成了紅海。同時,隨著中央政府對地方債務的管控調整,會受到各種瓶頸的制約。而在a類項目中如果供水公司有能力判斷水的用量、使用價格和增長空間,就能夠得到相對較好的利潤。

      3  PPP落地大潮下企業的競爭格局

      有哪些企業在玩水務PPP 項目?我們注意到,從所有制屬性來看,民企在數量上反而做得非常多,因為它市場化機制靈活;國企做項目的比例也非常高,達30%,包括在行業中非常有名的北控水務;央企以及外企數量,在市政水務PPP領域反而占比不多。

       

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      從項目偏好來看,我們可以看到,在c類項目下,方陣企業與“外來者”所占項目呈現均等化趨勢,不再有方陣企業一統天下的既視感。從b類項目到(b+c)類項目再到c類項目,園林類企業、建設型央企、工程公司、其他領域國企轉型等“外來者”占比越來越多,方陣類企業隨之進入春秋戰國時代。

       

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      下圖則表示的是在傳統特許經營領域,可以看到傳統市政供水/污水市場的競爭格局,紅色部分代表央企和地方國企,黃色代表外企,綠色代表民企。

       

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      4  PPP助力下企業新機遇

      在PPP助力下,企業面臨著一些新機遇。在機制方面,如何獲得相對獨立的市場化經營資源,如何借力資本,獲得更多的PPP 機會,需要企業深入思考,也是必須要做的。在市場行業方面,一方面需要考慮產業鏈的橫向擴展,如下圖所示,這里面沒有提到的一個熱點是垃圾分類,垃圾分類在未來的發展也會帶來很大前景;第二需要考慮深入的生態協作,包括民企與國企的生態化合作、成立子公司等形式。第三,區域環境綜合服務集團輻射全國走出當地轉型發展,對于上市的企業來說有更多走出當地轉型的方式。

       

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      在市場項目方面,從單體項目向綜合型ppp項目轉型,從大中城市向區縣城市及農村下沉,也是企業需要思考的內容。近期,E20數據中心推出了《環保PPP報告》,用數據價值揭秘環保PPP邏輯。該報告將會出版發行,敬請關注。

       

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP融資

      責任編輯:中國PPP門戶網

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