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      政府性基金預算用于PPP項目若干要點淺議

    1. 近期,如何規范使用基金預算,并藉此緩解一般公共預算10%的上限給各地ppp項目推進所帶來的影響,逐漸成為PPP圈內頗受關注的話題之一。基于國內各地相關項目實踐情況,現就政府性基金預算用于PPP項目的若干焦點問題略作梳理,與業內同仁分享。

      關于2014年以來ppp模式在我國適用的基本游戲規則,我在前幾年提過一個公式:2M+2R+2D=6P。即兩大部委(國家發改委和財政部)、兩個政策性文件(國發〔2014〕60號文和國辦發〔2015〕42號文)和兩個論證(物有所值評價和財政承受能力論證)之和,等于政府方(Public)、社會資本(Private)、伙伴關系(Partnerships)、政治(Politics)、公眾(People)、有效供給(Provision)之間相互博弈和作用而形成的中國式PPP生態。近期,如何規范使用基金預算,并藉此緩解一般公共預算10%的上限給各地PPP項目推進所帶來的影響,逐漸成為PPP圈內頗受關注的話題之一。基于國內各地相關項目實踐情況,現就政府性基金預算用于PPP項目的若干焦點問題略作梳理,與業內同仁分享。

      關于政府性基金預算的概念、預決算管理及其在PPP項目中的應用問題,我的同事黃山曾經寫過一篇文章(舊文參閱:政府性基金用于PPP項目的有關問題淺析),推薦閱讀,此處不再贅述。本文擬重點探討的,是政府性基金預算用于PPP項目時需要考慮的論證要點和具體實施的落腳點。

      一、政府性基金預算用于PPP項目需要做好四個方面的論證。

      其一,政府性基金預算是否可用于PPP項目?即基金預算的可用性問題。

      根據《預算法》(2014年修正),政府性基金預算是專項用于特定公共事業發展的收支預算。因此,在政府性基金預算支出范圍以內的PPP項目,可以使用政府性基金預算。

      根據《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號),對于政府性基金預算,可在符合政策方向和相關規定的前提下,統籌用于支持PPP項目。

      根據《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復》(財金函〔2017〕85號),一般公共預算支出10%的“上限”控制,僅針對需要從一般公共預算中安排的支出責任,并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分,旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與PPP項目。在符合政策的前提下,政府性基金預算可用于PPP項目。

      綜上,政府性基金預算在PPP項目中的可用性應該是沒有疑問的。

      其二,政府性基金預算應如何用于PPP項目?

      在如何使用政府性基金預算的問題上,主要依據為財政部頒發的《政府性基金管理暫行辦法》(財綜〔2010〕80號),以及財政部自2007年開始每年頒布的《政府收支分類科目》,其最新版為2017年7月18日印發的《2018年政府收支分類科目》(財預〔2017〕106號),其中包括政府性基金各項收入及各項支出。在具體使用時,應當遵循“以收定支、專款專用、收支平衡、結余結轉下年安排使用”的原則,按規定用途安排,不得挪作他用。各級財政部門在審核使用單位年度政府性基金預算的基礎上,編制本級政府年度政府性基金預算草案,經同級人民政府審定后,報同級人民代表大會審查批準。

      舉例而言,近期被討論較多的有212類“城鄉社區支出”。其中212類08款為“國有土地使用權出讓收入及對應專項債務收入安排的支出”,其中涉及征地及拆遷補償支出、土地開發支出、城市建設支出、補償被征地農民支出、土地出讓業務支出(212類08款01、02、03、05、06項)、212類10款為“國有土地收益基金及對應專項債務收入安排的支出”、212類13款為“城市基礎設施配套費及對應專項債務收入安排的支出”,均可能涉及相關PPP項目的政府付費資金來源。

      其三,政府性基金預算在用于PPP項目時,如何計算使用比例?即計算的基數如何確定。

      目前國內部分PPP項目在做財政承受能力論證時,已涉及政府性基金預算的使用論證。此處需要關注的問題之一,是用于計算使用比例的基金預算基數到底如何確定。根據我所了解到的情況,大部分此類項目使用的基數,是項目所在地的政府性基金預算收入年度總額。在做增長預測時,也以此為測算依據。這一做法是否合理?

      鑒于前文述及的政府性基金預算的使用原則,合理的計算基礎應當限于特定PPP項目所能夠對應的政府性基金預算科目,而非當地政府性基金預算收入總額。當然,財政部目前對于PPP項目如何使用政府性基金預算并無明確規定,亦無比例限制。這里僅僅涉及合理性的問題,而不直接影響相關合規考量。

      其四,政府性基金預算的使用可能給PPP項目帶來哪些問題?

      根據政府性基金預算的使用原則及通常可見的收支情況,政府性基金預算一方面在收入上的波動幅度較大,另一方面又需要以收定支、專款專用,且不得挪作他用。因此,從理論上而言,對于PPP項目中確定的政府付費責任,如果完全依賴于政府性基金預算特定科目,可能存在收支無法平衡的情況。由此帶來的問題主要有以下兩個方面。

      問題一:如果收不抵支,政府方是否需要承擔兜底義務,以其他方式補足余額?如需要,是否會影響PPP項目的財政承受能力論證?

      問題二:倘若上述政府方兜底義務并不確定,PPP項目的可融資性是否會受到影響?

      從實際操作層面看,PPP項目從一般公共預算當中列支的金額,資金來源有可能就是相關對應科目的政府性基金預算項下的收入。盡管如此,一般公共預算和政府性基金預算之間存在的差異,包括其法定資金來源、管理及使用原則的不同,仍然可能會對市場(特別是投資人和金融機構)造成一定程度的困擾,并相應影響到PPP項目的交易結構及風險分配機制的設置。

      二、基于上述四個方面的論證,對于政府性基金預算收入用于PPP項目的制度設計和實際操作,建議著重關注以下三個落腳點。

      落腳點之一,建議各地PPP主管部門對與PPP項目有關的政府性基金預算科目的歷年收支狀況進行專項調研,并在不違反相關政策法規的前提下,向市場公開發布部分調研內容及結論,減少信息不對稱可能帶來的問題及風險。

      落腳點之二,在PPP項目實操層面,建議PPP項目參與各方全面梳理并考量政府性基金預算收入用于PPP項目及后續使用所可能引發的問題,并相應調整PPP項目交易結構,特別是相關風險分擔機制,以及政府付費資金來源保障機制。

      落腳點之三,建議各地PPP項目主管部門結合本地政府性基金預算的收支狀況,積極開展相關試點,并擇機制定發布與之有關的指引性政策文件。在不突破現有法律法規框架,不觸碰相關政策紅線的前提下,盡量為PPP模式在我國的可持續發展打開政策空間。

      當前,金融風險防控的政策導向十分明確,而且短期內估計不會有方向性的調整。然而,防控金融風險固然重要,但不發展無疑是更大的風險。在金融杠桿相對受限的情況下,怎么考慮好、設計好、使用好包括政府性基金預算使用在內的相關政策杠桿,有效激發市場活力,讓PPP模式為“控風險”和“促發展”雙重目標的實現提供持續助力,是下一階段相關規范性文件可重點著力處。

      作者簡介

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      劉世堅,現任北京清控偉仕咨詢有限公司總經理,是國家發改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家,同時擔任中國ppp咨詢機構論壇理事會副秘書長、中國國際工程咨詢公司戰略研究院第二屆專家學術委員會專家、聯合國歐洲經濟委員會城市軌道交通項目PPP國際標準制定委員會專家、國家發改委基礎設施與公用事業特許經營法立法小組成員、亞洲開發銀行注冊專家、E20產業研究院特約研究員。

      劉世堅自1998年開始從事境內外基礎設施項目投融資業務,全程參與了諸多經典PPP項目的運作與實施,并深度參與PPP立法工作,分別為國務院法制辦、國家發改委、財政部、證監會、國資委、水利部、住建部及多個省市提供PPP立法建議,為國家部委、證券交易所及各省市組織的PPP培訓班授課近百場。目前,劉世堅正在為西安提供全市PPP綜合咨詢服務、為西安市城市軌道交通項目提供總體投融資規劃咨詢策劃服務,并作為專家受邀參與世行貸款2018~2020備選項目(德陽市旌陽區水環境治理PPP項目、滁寧城際鐵路(滁州段)工程項目)綜合評審與咨詢、聯合國歐洲經濟委員會組織的軌道交通項目PPP國際標準制定工作,以及聯合國歐洲經濟委員會的PPP法律環境總體框架研究。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP政府性基金

      責任編輯:中國PPP門戶網

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