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      商業銀行參與PPP項目的切入點及發展展望

    1.  作者簡介

      趙新博 清華大學土木建管系碩士方向PPP,現供職于光大銀行北京分行機構業務部PPP業務處

      王盈盈 清華PPP研究中心高級研究助理,發改委和財政部PPP雙庫專家

       

      來源:PPP知乎

       

      一、引言

      2014年,隨著國務院《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)的頒布,2008年經濟危機后在我國迅猛發展的地方融資平臺開始逐漸退出政府融資舞臺。2014年作為PPP政策元年,開啟了我國新一輪的PPP熱潮,龐大體量的背后離不開金融機構的支持,但是從目前統計數據來看,在中國金融市場占重要地位的商業銀行真實參與度卻難及預期。

      截止2017年年末,根據財政部全國綜合信息平臺統計,我國PPP入庫項目14,424個,總投資額18.2萬億元,PPP管理庫項目共計7,137個,落地項目2,729個,落地率38.2%(落地率為項目社會資本與政府方簽約,不包含融資成功),已開工項目1,159個,占管理庫項目個數比例為16.2%。可見,我國這一輪PPP熱潮中,融資成功的ppp項目占整個項目庫比例不足10%,金融機構真實參與度有限,融資成為推動PPP項目成功與否的關鍵因素。

      與此同時,2017年至今隨著財政部的財辦金[2017]92號文、國資委的國資發財管[2017]192號文以及財政部的財金[2018]23號文的出臺,PPP項目融資相關政策更加嚴格,致使金融機構對于PPP融資更加謹慎,如果沒有穩定成熟的PPP融資模式,PPP就無法可持續健康發展。因此,金融機構參與PPP是重中之重,本文結合最新政策導向及工作經歷,從金融機構中的商業銀行綜合金融發展角度出發,研究分析商業銀行參與PPP項目的切入點及發展展望。

      二、現階段商業銀行參與PPP項目融資現狀

      根據PPP的生命周期,可以將PPP融資過程分為初期資本金融資、建設期債務融資、運營期再融資三個階段,每個階段項目面臨不同的風險和政策要求,對于資金的期限、價格有不同的需求。

      (一)初期資本金融資

      按照財政部《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)要求,PPP項目嚴禁用債務資金充當PPP資本金,但對于商業銀行而言,根據《中華人民共和國商業銀行法》四十三條規定“商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務,不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資,但國家另有規定的除外”,意味著在中國金融市場有大量資金在握的商業銀行卻無法直接進行真股權投資。

      2016年9月,銀監會雖然有意允許適當放開商業銀行開展股權投資業務,但僅為新興戰略及高新技術等行業試點性嘗試,真股權投資仍然不可行。也有商業銀行通過聯合體方式作為社會資本參與PPP項目,這在財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金〔2014〕113號)中雖沒有明確規定金融機構是否可以作為合格的社會資本,但是在財政部《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(財金〔2018〕54號)中,指出“不得弱化或免除社會資本的投資建設運營責任,……不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔。”對于社會資本強建設運營能力的約束,限制了金融機構作為單一主體投資PPP的可行性。以武漢地鐵8號線為例,財政部在檢查時以“風險分配不當”下令核查。

      (二)建設期債務融資

      在項目自有資本金到位后,社會資本方面臨項目債務融資,一般占項目總投的70-80%。PPP項目范圍由于主要集中在基礎設施和公共服務領域,項目收益率并不高且回報期較長,決定該階段項目融資特點為低成本、長周期,因此在2014年之前,PPP融資主要集中在政策性銀行。2014年之后的PPP熱潮中,PPP市場迅速擴大,但受價格及期限因素影響,融資主要集中在政策性銀行和四大行,其他股份制商業銀行參與較有限。

      就中國商業銀行而言,傳統授信思維模式下,風險審批更加注重授信主體的信用資質、綜合實力,偏好有政府、央企、國企等信用兜底的項目。而43號文之后,隨著政府債務管理相關政策的不斷出臺,政府兜底或者隱形兜底的模式逐漸退去;同時,宏觀經濟去杠桿背景下,一些傳統的央企、國企也開始暴露出風險預警;回到金融領域本身,同業監管不斷加強,表外業務不斷被管控,重重壓力之下,商業銀行需要尋找新的資產業務項目儲備。PPP的出現,一度引起了銀行機構的極大興趣,但是當前頻出的政策和PPP市場本身的一些亂象,讓商業銀行望而卻步,去年92號文和192號文出臺后,市場隨即出現了商業銀行暫停PPP授信的新聞,可見PPP融資舉步維艱。

      (三)運營階段再融資

      項目公司進入運營期有穩定現金流后,為優化項目資本結構、降低資金成本等,會主動進行再融資。2016年7月5日,中共中央、國務院印發《關于深化投融資體制改革的意見》(中發〔2016〕18號)指出,“鼓勵通過債權、股權、資產支持等多種方式,支持重大基礎設施、重大民生工程、新型城鎮化等領域的項目建設。”PPP項目建設周期較長,變化因素較多,項目進入運營期現金流逐漸穩定,再融資也是現實所需。

      目前,市場上再融資渠道主要分為三種,股權再融資、債權再融資、以及資產證券化[1]    ,分類見下表。PPP資產證券化在發展改革委與證監會《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》(發改投資〔2016〕2698號)頒布后,市場關注度很高。2017年4月,第一批PPP資產證券化上報了21個項目,最終有4個項目報批,基礎資產涉及污水收費權、公路收費權等。同年6月,財政部、發展改革委、人民銀行和證監會聯合發布了財金〔2017〕55號文,繼續拓寬PPP項目資產證券化發起人及基礎資產范圍,旨在盤活PPP存量市場、拓寬融資渠道。

      總結以上三個階段的融資現狀,結合當前PPP市場現狀來看,目前中國PPP市場前景雖然巨大,但是市場規范性欠妥,政策和融資模式都處在探索階段,92號和192號文之后監管的加強,短期而言是對PPP市場的降溫,,從長期而言卻是有助于PPP回歸本質,也有助于“真PPP”落地融資,實現PPP良性發展。

       截至2018年7月末,市場上PPPABS共有15單,PPPABN目前只有華夏幸福固安新型城鎮化PPP資產支持票據一單。當前PPP資產證券化的規模還較少,一方面是由于當前中國整個資產證券化市場在2008年經濟危機之后重啟時間較晚,市場規模有待進一步提高;另一方面證券化對于信息披露要求較高,目前市場上多數PPP項目證券化合規性難以達標。

      三、下一步商業銀行參與PPP項目展望

      近兩年隨著供給側改革的推進和金融領域去杠桿趨勢的繼續,商業銀行也面臨著客戶結構的調整和金融產品的創新,傳統的業務增長模式在新經濟形勢下難以為繼時,提前布局PPP,不失為未雨綢繆,結合商業銀行的現有經營模式,未來主要有以下幾方面布局點:

      (一)以大數據為基礎,注重PPP客戶資源的挖掘

      PPP項目的推進,拓展了城市基礎設施和公共服務領域的社會資本方來源和資金來源,打破了地域界限,同時打破了商業銀行慣用的主體信用審批模式。這對于中國的商業銀行而言,是很好的機遇,也面臨很大的挑戰,純粹靠項目收益來覆蓋項目還款資金需要銀行有較高的項目融資經驗,包括不限于社會資本方行業的了解、項目建設運營績效的預判、地域政府財政實力、政府信用風險的分析、行業政策法規熟悉度、不可抗力等一系列因素。

      中國的商業銀行在數據模型的積累上一直較為薄弱,可以先從外部合作著手,然后逐步積累自己的風險模型數據庫。通過與外部權威的PPP數據機構建立合作,對不同地區、不同類型的PPP項目進行數據分析,識別關鍵風險點,在風險審批上有更加針對性辨識和應對。然后逐步結合本行的客戶結構,建立有本行特色的數據庫,為今后包括且不限于PPP融資的項目融資提供風險支持。

      (二)更新銀行風控體系、完善業務合作機制    

      PPP每個階段的融資環環相扣,目前政策環境下,商業銀行對于PPP融資還主要停留在建設期債務融資。資本金融資模式,在92號文出臺之后還處在空白地帶,真股權投資模式還需跟隨市場步伐積極探索;建設期融資,要從純利差的盈利模式向大對公綜合收益模式過渡,對于項目建設過程中的貿易融資和上下游業務要積極跟進,以實現綜合收益最大化為目標。進入運營期階段,除關注項目的運營績效和現金流外,要關注企業再融資行為,善于運用合適的融資工具對接項目公司需求,將PPP融資作為一個系統化工程,全生命周期對接。

      同時,PPP項目投資中,社會資本投資人與項目所在地往往異地。對于經濟金融成熟的北上廣深而言,擁有大量的金融資源和對公集團客戶,但其具體的PPP項目往往在外地。按照傳統屬地授信管理模式,項目所在地經辦行與金融總部和社會資本方總部溝通往往不具備優勢,而總部所在地經辦行卻往往囿于屬地原則無法對項目公司直接走授信流程,異地授信流程漫長且審批障礙較多。這種情況下,對優質PPP項目和大客戶的深度營銷,可以采用總部經辦行和項目所在地經辦行協同合作的模式,發揮各自優勢、共享收益、合理切分。

      (三)注重PPP資產證券化的推進

      2689號文和55號文為PPP資產證券化奠定了政策依據,目前,PPP資產證券化在證券交易所市場已經發行了14單,但是在銀行間市場只發行了一單。當前這一輪PPP熱潮中,已落地的項目基本都還處在建設期,達到運營2年以上的項目較少,但是隨著更多的PPP項目進入運營期,PPP資產證券化勢在必行。相比于證券交易所市場,銀行間市場不僅有眾多的機構投資者,同時銀行還掌握著客戶資源,在為項目做完建設期融資后,輔導下一階段的資產證券化發行有天然優勢。因此,隨著PPP規范性不斷加強,未來銀行間市場的PPP資產證券化將會在PPP推動中有一定的發展空間。

      (四)注重人才培養,提高PPP分析能力    

      最后,要重視人才的培養,PPP是一項很復雜的系統工程,就目前中國金融體系而言,對于PPP政策法規和項目管理有系統性認識的金融從業人員占比極少。金融機構應當建立良好的人才機制,吸引和培養一批既懂PPP又懂金融實務的優秀人才,及時跟進政府各項政策變化,對政策趨勢有一定的判斷,同時能將PPP與商業銀行表內、表外各種融資渠道的融資工具相貫通,充分利用綜合金融產品運作PPP業務,在為商業銀行創造新的利潤增長點的同時,促進中國PPP事業的穩健發展。

      四、結語

      綜上所述,商業銀行參與PPP項目既前景可期,又撲朔迷離,在政策環境尚未穩定、游戲規則尚未明晰之際,正是亂世出英雄之時,建議各家機構未雨綢繆、系統研究,為PPP健康可持續發展共添融資之力。

      【參考文獻】

      1. 劉宇文. PPP項目再融資最優資本結構研究[D]. 清華大學, 2012.

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP銀行

      責任編輯:中國PPP門戶網

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