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      吳亞平:從投融資邏輯看金融資本如何更好地參與PPP項目

    1. 由中國高校PPP論壇協辦的“新時代PPP生態環境建設與可持續發展及案例分享”專題研討會于2018年8月25日在南京成功舉行。來自國家發改委、江蘇省財政廳、江蘇省發改委、清華大學PPP研究中心、中國財政科學研究院、住建部中國建設會計學會等相關部門和機構的40多位知名專家出席了此次專題研討會,并做主題演講。

      以下是國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平在專題研討會上的主題演講稿:

      國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平

       

      投融資邏輯看金融資本如何更好地參與ppp項目

       

      感謝中國ppp咨詢機構論壇,感謝現代咨詢,感謝畢馬威中國,PPP咨詢機構論壇已經是第四次舉辦,前兩次很遺憾錯過了,上次我參加了,這次算是二進宮。上次我講的是提高PPP項目的可融資性,我今天還要繼續講PPP項目的可融資性,但我要換一個角度講,算是上次的續集。

      我要跟大家報告的主題,其實是從投融資的邏輯來看PPP項目怎么樣融資落地。大家也知道從2014年大規模推廣ppp模式,到現在有四年多了。各地推出了很多的PPP項目,到現在有上萬個,一萬多億的總規模。但PPP項目實際落地,我不是說簽約,而是融資的交割。按照這個標準來講,可能也就是30%左右,所以說大量的PPP項目,可能三分之二以上的項目做了很多前期的工作,但是沒有落地,沒有得到金融機構的認可,沒有落地就是做了無用功。那如何把無用功變為有用功,我想從融資落地這個角度來談談我個人的看法。

      PPP的本質也是做項目,它有兩個萬萬不能。

      第一個,沒有專業能力是萬萬不能的!如果就是有錢,但是沒有專業能力,就是要做PPP項目,這個確實很危險。

      第二個,沒有投融資能力是萬萬不能的!我說我很有專業能力,但就是沒錢,我搞不定融資,項目落不了地,這也是萬萬不能的。

      這兩個“萬萬不能”,使得PPP項目落地成為一個很突出的問題。

      一、PPP項目典型投融資模式

       

      通常來講,項目投融資模式設計也算是生態環境構建,正好跟今天論壇的主題比較契合。我們最主要是看兩端,一個是投資端,一個是融資端。投資端,專業的人做專業的事,所以一定要有專業化的社會資本來參與。但是從投融資落地來講,光靠專業化的社會資本,可能可以投一兩個項目,但是項目數量多了會存在投資能力不足的問題,所以需要金融資本與社會資本或產業資本在投資端共同籌集項目資本金。

      在現有金融體系下,金融體系提供的金融產品、金融工具還算是比較豐富,國家發展改革委還專門出臺了PPP項目專項債的文件,有興趣的朋友可以去看一下。按照文件規定,如果項目預計三個月內可以開工,就可以考慮在建設期去發PPP項目的專項債,從而解決項目建設期的融資問題。光有投資者和金融機構不足以構成PPP項目的投融資生態,還需要其他的參與者,包括必要的政府付費、資源補償、使用者付費、上級政府部門的補助,還有設備材料供應商、保險機構等。這些參與主體共同構成了PPP投融資的生態。

      二、PPP投融資的基本邏輯

       

      PPP項目的投融資主體是社會資本和金融資本,金融資本看起來是兩類,但不管是做投資還是融資,融資也是投資,投資其實也是融資,有點繞口,但實質上是一樣的,只不過他們對風險和收益的需求不一樣。

       

      1、項目投資風險和收益匹配。

       

      從風險和收益來講,做一個投資項目,首先要考慮的一個問題是風險和收益要匹配。有多大風險控制的能力,就去做多大風險的項目,高收益高風險,低收益低風險。銀行貸款利率實際上是銀行的投資回報,為什么利率低,相比投資者的回報要低?因為銀行不愿意甚至很少承擔風險。

       

      2、項目全生命周期的投資風險可控。

       

      投資PPP項目一定要打有準備之仗,一個PPP項目的合作期一般要10到30年,可能會在任何一個階段和環節,把前面所有的工作,所有的成果,所有的回報都毀掉。所以一定要有全生命周期的投資風險控制,這個風控機制就是一定要想到或識別什么樣的主要風險因素,這些主要風險有什么不利影響,怎么樣或采取什么措施去控制它。

       

      3、項目投資風險要有上限。

       

      在做項目投融資的時候,我們一定要想先設定投資風險的上限在哪里?這個跟炒股一樣叫止損,其實就是鎖定項目的風險上限。鎖定風險上限之后,不管做投資還是融資心里才踏實。

      三、對金融資本參與PPP項目的建議

       

      PPP有三大最重要的參與方,地方政府、投資人或社會資本方,還有金融機構。我上次在PPP咨詢機構論壇上講的PPP項目可融資性,主要是從地方政府和PPP項目投資人角度去分析。這次我重點從金融資本更好地參與PPP項目的角度談談個人的建議。

       

      1、金融機構要積極從源頭上參與PPP項目。

       

      金融資本,特別是做項目投資或股權投資的金融資本一定要從源頭上參與PPP項目,把風控的條件嵌入到項目實施方案甚至可行性研究里,去體現金融資本的的合理合法的利益訴求。

       

      2、金融資本要了解PPP項目融資需求特點。

       

      PPP項目最主要的融資模式是項目融資,也就是“以項目資產和預期收益進行融資”。通常來講,PPP的融資需求是長期性、低成本和低風險偏好的資金。所謂的影子銀行是不太適合PPP項目的融資需求的,包括信托、資管,這些總體上來說,都不是特別適合PPP項目。

      金融資本有不同的風險偏好。從PPP項目全生命周期來看,它的風險和收益的曲線是在波動的。在風險相對最大的階段,我把它叫做PPP項目的死亡谷,相當于成長型企業生命周期曲線即對勾的最下面。在死亡谷,高風險偏好的金融資本可以考慮去參與,但低風險偏好的金融資本,包括社保、保險要慎重參與。在PPP項目進入正常運營期兩年之后,它的風險和收益曲線相對來講比較平穩,這個時期才最適合低風險偏好的社保、保險等金融資本參與。總之,金融資本要分分類,愿意承擔高的風險,就在前期去投入,潛在回報也較高;不愿意承擔高的風險,就在后面去投入。

       

      3、PPP項目融資要遵循項目資本金的規定。

       

      項目資本金是個老生常談的問題了,項目資本金文件出來到現在有很長一段時間大家不太討論這個問題。只不過這四年以來,項目資本金的相關政策好像跟PPP項目的融資需求不是很適應,所以大家又重新關注這個問題。比如說項目公司的注冊資本金到底是小于還是等于項目資本金。我認為,這是兩個概念,小于等于都沒問題。還有一個這一年來大家更加關注的問題,能否向上穿透監管?我覺得向上穿透監管是沒法監管,我曾經在PPP朋友圈里調侃了一句,如果向上監管,國務院和財政部都在違規,國債是要還的,國債無疑屬于政府的債務性資金。但國債資金又主要是用于投資項目,而且主要用作基礎設施項目資本金。所以,如果往上穿透監管的話,確實在實踐中存在很大的問題……項目投資人或公司股東的債務性資金與項目公司的債務性資金是有本質區別的,我個人認為,向上穿透,穿透到投資人的項目資本金來源的監管,如果過度擔心的話,是沒法做項目的。所以按照國務院關于項目資本金的實質性要求,還是向下穿透監管,即穿透到項目公司層面,把是不是項目公司本身的債務作為最重要的判別標準。

       

      4、金融機構要充分了解PPP項目交易結構。

       

      PPP項目的交易結構,對金融機構而言實際上是判別收益和風險非常重要的基礎。所謂交易,其實就是買賣,風險和收益體現在買賣過程中。如果金融機構要去參與項目,不管是投資還是融資,要深入了解交易結構,這也體現了專業的人做專業的事的原則。所以如果是去投資PPP項目的金融資本,我建議委托第三方咨詢機構去評估項目實施方案,尤其是其中的交易結構,因為實踐中有的PPP咨詢機構確實做得不太靠譜,有的只是為了完成報告,而不是真正做咨詢。

       

      5、金融機構要適當調整融資政策。

       

      PPP項目建設和運營全生命周期都需要融資,且一般采取前面說的“項目融資”方式。金融機構尤其是商業銀行的久期、風控、信用結構設計和收益率要針對PPP項目特點和“項目融資”要求,以及專業化社會資本的出表需要,作出相應調整。特別是,金融機構要適當調整信審和風控機制,不宜沿用“公司融資”方式和對地方政府融資平臺公司的融資方式,要全面、系統地分析項目資產信用、投資人或公司信用以及地方政府信用。

       

      6、金融機構要合法獲取政府的信用支持。

       

      PPP項目可融資性取決于項目資產信用、投資人或公司信用以及地方政府信用的組合。政府增信不一定承諾還本付息,不一定要擔保,這兩種方式其實也是不允許的。但政府增信的方式還是有很多種,而且是合法合規的,主要包括:做好PPP項目的財政承受能力論證;履行好政府的支付責任包括付費或補貼等;做好PPP項目績效考核評價工作,督促項目公司履約;按照PPP項目風險控制的原則,政府必要時還可以分擔PPP項目的部分風險,如項目的唯一性和最低需求量保障等。

      我的報告講完了,謝謝大家!

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式

      責任編輯:中國PPP門戶網

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