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      不成問題的問題?—— PPP項目履約管理之投資控制(上篇)

    1. 作者:上海濟邦投資咨詢有限公司  陳偉  總監

      PPP市場經過連續幾年狂飆突進,已經有相當多的項目完成“落地”進入執行階段。當下,ppp項目要面臨著宏微觀環境的各種沖擊,同時,項目本身存在的各種隱藏問題也漸次暴露。面對這些執行階段的風險,不管是各級地方政府還是社會資本方,都或主動或被動地將關注重點從項目落地轉向落地后的履約管理工作。由于本輪PPP項目的某些特點,建設期的投資控制問題首當其沖成為政府方履約管理需要面對的一個關鍵問題。

      需要強調的是投資控制是項目管理/工程造價咨詢領域的常用概念,在PPP項目中政府方和項目公司都有各自的投資控制工作,本文僅限于對政府方對PPP項目進行投資控制問題的討論。

      一、不成問題的問題?

      《政府和社會資本合作模式操作指南》在風險分配章節提到“原則上,項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔”,據此可假設一個嚴格產出導向的理想PPP模型:政府方在PPP項目協議中嚴格約定項目的產出要求;項目公司承擔全部的設計、投融資、建造和運營維護工作;在產出要求不發生變化的情況下,項目公司的實際建設投資高低并不影響其與政府方之間的協議中的主要責任和義務,無論是來自政府的補貼或是公共服務的價格也不會由此變動。項目公司自主經營管理,對外簽訂包括工程建設相關的各類合同,特別是借助固定總價和工期的EPC合同,將建設期最為關鍵的完工風險和投資超支風險轉移給專業承包商。而政府方基于合同相對性原則,并不需要過分擔心項目公司對外的合同簽訂以及投資控制問題,自然PPP項目的投資控制就是一個“不成問題的問題”。

      遺憾的是,以上理想模型,我們僅能在一些較為早期的PPP項目中看到,而在本輪的PPP實踐中,占絕大多數的政府付費和可行性缺口補助項目,更為普遍的做法是在簽訂合同時,政府和社會資本方只有暫定投資,項目實際建設投資需要在竣工結算和決算時重新確定,并以最終確認的投資金額成為確定政府實際支出的依據。顯而易見,如果沒有一個完善的履約監管機制設計,PPP項目的投資超支問題就成為一種潛在的重大風險。按照當下的財政承受能力論證方法和預算管理的要求,當項目出現比較嚴重的投資超支問題時,原有財承報告中的風險承擔支出可能無法覆蓋新增的財政支出責任,進而會帶來政府方的履約風險。

      二、“存在即合理”

      ——PPP項目投資控制問題的來源

      承上文,即使政府方可以履約,投資超支問題還會讓PPP解決公共投資軟預算約束的目的落空。但為何這一輪實踐中的PPP項目還會較為普遍留下如此明顯的風險敞口,需要在項目落地后通過履約管理解決投資控制問題,而不是一開始就通過合理的風險分配在PPP項目準備和采購階段鎖定建設投資?

      從風險管理的角度理解,建設期投資變動的風險實際是首先發生在工程建設的層面,若政府方要求項目公司承擔主要的建設投資變動風險時,那項目公司最有效地選擇是將風險有效地轉移給專業的建設承包商,簡言之,若項目公司無法通過工程合同有效轉移的風險,政府方即使強行要求項目公司承擔,那很可能的結果就是要么履約過程產生重大爭議,要么政府方承擔過高的風險對價,兩者都不利于實現PPP項目的物有所值。

      01

      多數PPP項目投資變動風險通過總價合同有效轉移的條件不現實

      管控工程合同投資變動,或者轉移投資變動風險最有效的工具是總價合同,而在基礎設施領域,EPC或者工程總承包合同是最典型的總價合同(1)。以EPC為例,按照朱星宇、陳勇強等在《FIDIC 2017版三本合同條件比較分析》一文所述, “17版銀皮書適用于采用設計、采購和施工(Engineering,Procurement and Construction,EPC)及交鑰匙模式的工廠、基礎設施或類似工程……銀皮書的誕生源自私人業主的需求,私人業主往往比政府組織在融資或者資金鏈等方面有更加嚴格的要求,要求合同價格及工期更加固定……建設—運營—轉讓(Build-Operate-Transfer,BOT)、公私伙伴(Public-Private Partnership,PPP)模式的項目在建設實施階段的合同較多使用銀皮書”。顯然,在PPP項目中,項目公司選擇EPC合同和政府選擇ppp模式在初衷上是很接近的,且如前文所言,早期的多數PPP項目也是通過EPC模式有效轉移的。然而FIDIC 17版銀皮書同時給出了三種不適用于銀皮書的情況(2):

      (1)國內的工程總承包合同包括,設計-施工總承包(DB)和設計-采購-施工總承包(EPC)兩大類。

      (2) 不適用銀皮書的情況下,FIDIC建議可以考慮選擇黃皮書,因黃皮書也適用于總價合同,但銀皮書應用固定總價模式更為典型。

       如果投標人沒有足夠時間或資料以仔細研究和核查業主要求,或進行他們的設計、風險評估和估算;

      如果工程涉及相當數量的地下工程,或投標人未能調查區域內的工程(除非在特殊條款對不可預見的條件予以說明);

      如果業主要嚴密監督或控制承包商的工作,或要審核大部分施工圖紙。

      逐一對比,本輪PPP實踐中的大量項目可能都或多或少的存在不適用的情況:

      (1)以落地速度為導向的PPP項目,政府方最為關注的是項目能否快速完成入庫、采購和簽約流程,所有準備工作時間都要求以招標采購的強制性標準壓縮至最短,前期工作嚴重弱化,咨詢服務的價值被快速走流程的能力掩蓋。最終的結果就是項目可行性研究成為徹底的可批性研究,項目實施方案等對項目產出需求的研究和論證極為粗疏,風險分配章節內容空泛,套路化嚴重。筆者曾經見過有文體場館類的項目,除了簡單的座位數和結構形式,其他的實質性運營需求與標準一概闕如。此種情況下,社會資本方既沒有足夠的時間,也缺少準確的資料數據,自然不可能詳細的研究和核查相關需求,要不要說對主要的風險因素進行詳細的定量評估。這與按照住建部2018年初下發的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》(征求意見稿)中明確提到的“建設范圍、建設規模、建設標準、功能需求不明確等前期條件不充分的項目不宜采用工程總承包方式”,實際說得是同一種情況。

      (2)相對與以往市政領域專業單一和空間點狀分布的PPP項目,如污水廠、供水廠、垃圾焚燒發電廠等,本輪PPP項目所在專業領域更為多樣復雜,空間地域分布多呈現為條狀、網狀和面狀,從而使不可預見的不利條件發生概率大大提高。如在軌道交通、地下綜合管廊類項目中,不可預見的地質條件的發生是十分普遍的,而對于海綿城市,水環境治理等地域分布廣泛,影響因素復雜的項目,周邊區域的詳細特征是難以在短期內獲得全面詳細和準確的數據。即使是前述的傳統領域,供排水廠網一體、固廢收集轉運處理縱向一體化整合等因素的加入,也顯著的改變了行業原有的風險特征。這些風險因素對于投資額的影響往往是巨大和難以預測的。

      (3)PPP項目是政府在公共服務領域供給側的重大改革,政府方從公共服務的直接提供方向監管方的角色轉變存在障礙。這里既有法規政策體系還未與PPP項目實踐完全接軌的現實原因,也有政府方基于安全而不是基于信任的慣性思維,結果就是政府方還是更習慣大量插手PPP項目建設過程,在PPP項目中不但全面審核甚至會要求實質性完全控制設計工作。

      02

      即使是總價合同中仍然存在部分投資變動風險無法完全規避

      即使考慮PPP項目公司將工程合同簽訂為總價形式,如EPC或工程總承包等名義,但對于一些影響到投資變動的風險仍然更適合在工程合同中由項目公司(建設單位)承擔,進而又反向傳導回PPP合同中由政府方承擔。

      住建部2018年初下發的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》(征求意見稿)在第十六條列舉的此類風險如下:

      建設單位提出的建設范圍、建設規模、建設標準、功能需求、工期或者質量要求的調整;

      主要工程材料價格和招標時基價相比,波動幅度超過合同約定幅度的部分;

      因國家法律法規政策變化引起的合同價格的變化;

      難以預見的地質自然災害、不可預知的地下溶洞、采空區或者障礙物、有毒氣體等重大地質變化,其損失和處置費由建設單位承擔;因工程總承包單位施工組織、措施不當等造成的上述問題,其損失和處置費由工程總承包單位承擔;

      其他不可抗力所造成的工程費用的增加。

      上述內容,我們在PPP項目合同中發現也較為普遍的作為政府方承擔的風險,即同樣證明了我們之前的結論,工程合同中無法有效地轉移給專業承包商的風險,多數也會在PPP項目合同中無法由項目公司/社會資本承擔,而最終由政府方承擔。除了法律政策、不可抗力等因素,以及上文已經提到的難以預見的因素影響,工程變更和價格調整都是履約監管中投資控制工作的關注重點。

      (1)政府方需要承擔主動提出工程變更的風險

      現實中政府方通過直接指示或批準項目公司遞交的建議書等方式對PPP項目進行工程變更的問題并不鮮見,目前較為明確的提到PPP項目的工程變更的政策文件僅有國家發改委發布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》(2014年版),第27條將“工程變更管理”的描述為“項目合同應約定建設方案變更(如工程范圍、工藝技術方案、設計標準或建設標準等的變更)和控制性進度計劃變更等工程變更的觸發條件、變更程序、方法和處置方案”。工程變更的發生后既會產生直接的靜態投資影響,還有直接或間接(建設方案變更引起)的控制性進度計劃變更帶來的動態投資變化。

      (2)政府方需要承擔建設期價格調整的部分風險

      對于建設期的工程材料,有時候還會包括人工工日等,這些價格的變化在超出一定幅度后,工程合同需要調整,進而又影響到PPP項目合同下的投資額調整。嚴格說來這部分調整對于投資額影響的核定有一定難度,會涉及到基價、實體工程量計量、定額消耗量調整和采購與實際投入時間差異等因素。

      03

      “兩標并一標”下投資控制的矛盾進一步凸顯

      本輪PPP中還有一個明顯特征就是“兩標并一標”模式的流行,各類工程企業成為社會資本的主流,能否以投資拉動施工成為工程企業參與PPP項目的主要考量因素,投資PPP項目的一大目的就是要規避傳統工程招投標下的激烈競爭。而對于政府方PPP項目的項目簽約落地和解決融資的需求更為迫切,“兩標并一標”客觀上也確實能加快項目的推進速度。共同作用下的結果就是工程類企業作為社會資本方同時成為PPP項目公司的實際控制人(3)和工程的總承包商。如果PPP項目的全壽命期成本確實經過了有效競爭且投資額能被有效鎖定,這本來也不成問題,但正如前文所述的現實原因,多數的PPP項目并不能滿足這一條件,進而導致如下兩大矛盾的凸顯:

      (3)此處是基于實際控制原則的理解,即使有些企業并未做并表處理也不影響實質上形成控制的判斷。

      (1)社會資本方缺少主動控制項目投資的激勵

      以工程承包商身份出現的社會資本方希望工程造價更高以有利于施工利潤的獲取;而由于項目公司卻由于相同收益率下(4)的實際投資收益也會隨著工程投資的增加而增加,從而更缺少主動控制項目投資的激勵,兩者的疊加效果會加大投資超支的風險。

      (4)不管是在財承21號文公式還是實際中使用的其他計算方法,都明示或隱含了特定的收益率水平。

      (2)政府方的投資控制受制于社會資本方

      實踐中,我們發現有兩種投資確認/審計模式,一種是完全無視PPP項目公司的特點,不考慮其對外簽訂合同的情況,按照類似對工程承包商審核價格的方式,將全部工程投資項目從施工圖竣工圖編制、清單列項、定額組價開始全面審核/審計;另一種則是認可PPP項目公司作為項目建設主體的身份,依據其合法合規對外簽訂合同及合同的結算審核情況進行審計。

      前一種模式下,計價依據與施工過程高度耦合,此時政府方的審核工作實質上要穿透項目公司和社會資本方股東的兩層合同和管理關系,相對社會資本方在信息不對稱上的劣勢更加明顯。后一種模式下,項目公司與社會資本方股東簽訂的工程合同直接成為審核依據。因此,無論是哪一種方式,此時政府方的投資控制都已經全面受制于社會資本方。

       

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP投資控制,PPP履約管理

      責任編輯:中國PPP門戶網

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