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      論PPP項目的風險轉移----以臺灣高鐵為例

    1. 近二十年來,ppp項目作為一種提供公共服務的治理模式被廣泛采用,其有效地解決了政府財政短缺問題,并且在運行中也發揮了實效。但同時它的核心設計---在公私部門之間實現風險最優分配出現了問題,那就是風險轉移未能完全實現。本文試圖通過臺灣高鐵案例,來分析PPP項目在實施過程之中由于合同治理的缺陷、政府最終負責這兩個主要原因,項目中的風險并未能完全實現從政府到私人部門的轉移,尤其從政府角度來看,其作為公共服務的最終負責人常常承擔了那些本應轉移到私人部門的風險。

      1前言

      PPP(Public -Private Partnership),中文指“公私部門合作”,定義為:私人部門參與或支持公共服務,尤其是公共基礎設施服務的供給(Grimsey&Lewis,2004)。國內學者也對其有較多的研究,其中一種表述為“由政府部門發起,為提供公共產品或服務,公共部門與私人部門基于合同建立的一種長期合作伙伴關系,公私雙方職責明確,風險共擔,互惠互利”【1】。無論國內外學者如何對其加以敘述,其基本內涵都是相同的。雖然私人部門參與到公共物品提供中來已有較長的歷史,但是作為一個專業術語,它最早由英國政府于1982年提出。

      PPP項目的廣泛應用歸功于它自身的特殊優勢---能解決當代政府,尤其是發展中國家政府所面臨的財政短缺問題,幫助各國政府在財政短缺的情況下仍然可以提供必要的公共服務,這基于它的核心設計,在公私合作中實現風險最優分配,將政府承擔的部分風險轉移到私人部門。作為一種遵循市場運行機制、將私人資本應用于公共服務建設領域的治理方式,其是在近二十年中才得到迅猛發展的。實際上直到上世紀90年代,大部分基礎設施建設項目仍是由公共部門設計、執行、資助和開發的。但是有四個原因促進了PPP的興起:公共財政持續不斷的惡化、民眾對公共服務質量逐漸增加的不滿、新自由主義思潮對市場機制的強調,以及政府部門對國外有益經驗的效仿。【2】總之,公共部門的規模以及政府在經濟活動中所扮演的角色正面臨一系列的變化,在上世紀八十年代轟轟烈烈的私有化風潮歸于平寂之后,近十幾年來公私合作制在全球范圍內成為基礎設施建設及公共服務供給方面增長最快的一種新的治理模式。

      然而,隨著實踐的應用與普及,越來越多的目光被投入到項目運營方面。作為一種為政府解決問題、為公眾提供服務、為私人帶來效益的合作方式,PPP項目是否真的那么奏效。基于風險最優分配原則的PPP項目在實際運行中,風險轉移會完全實現嗎?如果不能,又是什么原因阻礙了風險轉移呢?要解決這個問題,先來看了解一下PPP項目中的風險分配與轉移。

      2PPP項目的核心設計---風險分配與轉移

      (一)風險最優分配

      除了對PPP的概念、特征、適用范圍進行研究之外,對其研究最多的無外乎是項目中風險分配原則了。實際上,這也是這種新的治理方式獨具匠心之處。國外對于ppp模式風險研究,主要從需求風險在公共部門和私人部門的配置、融資途徑對項目最終結果的影響,以及政治和制度等因素導致的道德風險等方面入手。而我國有關學者,則發現PPP能夠將市場機制有效地引入公共領域,并使得民營部門的管理及金融資源得到合理利用,但其中適當的合約及規制設計師PPP實現公共服務攻擊效率的關鍵,其重點在于收益和風險在公共部門之間的恰當配置。【3】

      無論學者們如何改變說法,都承認PPP的核心理念是按照風險分擔原則進行合作,即風險應該分擔給比自己更能管理好該風險的一方(Rutgers&Haley,1996)。格里姆賽和劉易斯在這部分研究中認為PPP項目中,政府和私人部門之間的風險分擔受三方面影響:“特定服務義務;支付/定價結構;和在基本結構中調整風險分擔的明示契約條款”。【4】我國學者對PPP項目風險分擔原則較好地描述也符合這個原則,它指出風險分配應遵循三條原則:第一,由對風險最有控制力的一方控制相應的風險;第二,承擔的風險程度與所得的回報相匹配;第三,承擔的風險要有上限。【5】實際上,綜合國內、國外學者對風險分擔原則的描述,我們可簡單將其稱為“風險最優分配”,即在公私合作項目中,公私雙方基于自身利益的考慮,通過合同的設計,很好的利用自己的優勢承擔自己可以應付的風險,而將自己無法控制的風險交由對方來管理,揚長避短,共同合作,以此實現雙贏。

      (二)風險轉移

      與傳統基礎設施和公共服務供給形式相比,PPP具有的一個顯著特征是項目風險的轉移,它指在政府制定基礎設施及服務的質量與價格標準并予以有效監管的基礎上,與政府簽約的私人部門擁有具體建設和運營的實際控制權,使得政府得以從更大程度上將經營責任和風險轉移給民營部門。【6】如今政府的治理面太廣,所負責的事情又太多,以至于單靠政府的力量根本不足以應付突如其來又不計其數的風險。從中我們看出政府采用PPP項目模式的良苦用心:不僅解決了財政困難的問題,而且通過與私人部門簽訂合同,將自身要承擔的部分風險轉移給對方。

      通常情況下,PPP項目中風險有以下幾種:政治風險、市場風險、建設風險、金融風險、運營維護風險、不可預見風險等等。立足于前面所述風險最優分配原則,從最適宜控制和管理風險出發,政府對于公共政策、立法相關的外部環境具有較好的控制力,私人部門則主要承擔PPP項目經營方面的風險;另外當事人還需要在項目運行中跟蹤觀察、確定風險是否發生變化以及變化后風險是否再次分配。【7】此外,還要時刻關注風險的動態,才能確定風險是否能夠得以轉移。

      總之,項目中的風險到底由哪一方承擔,應該在協議里界定清楚。然而,上述這種美好的設計只存在于理論之上,現實中采用PPP項目進行基礎設施建設之所以問題頻發,就是因為在項目進行中無法真正做到風險最優分配,無法完全實現風險轉移。這可歸因于合同治理與政府責任兩個因素。

      一方面,采用合同方式的PPP項目,難逃合同治理的弊端。PPP項目的合作是建立在不完全合同之上的,這就使得政府既有選錯合伙人、信息不對稱、技術限制的風險,又有合作方違反合同帶來損失的可能性,這使得任何一個基礎設施建設不是說僅靠一份PPP項目合同就能實現項目目標的。另一方面,政府在整個社會中既是社會的管理者,也是公共服務的最終負責人,他擔負的責任使得必須避免整個項目的失敗。也就是說政府作為項目最終負責方容易被私人部門鎖定,這種鎖定一旦發生,PPP項目中涉及的風險轉移必定無法完全實現。因此無論是從合同治理還是政府責任兩方面來說PPP項目的風險轉移在現實中都存在問題。在分析臺灣高鐵項目風險轉移的情況之前,有必要對這一個項目完整過程作一定程度的了解。

      3臺灣高鐵項目案例

      上世紀90年代以來,作為國際上一種興建重大公用事業的優選模式,PPP成為政府首選,在建設臺灣高鐵時,臺灣當局就采取了這樣一種做法,實際上它也是世界上最大的PPP項目之一。它耗資之大,歷時之長,以及后來難逃失敗的命運都引起人們的關注,以至于成為研究PPP項目不可不談的案例。接下來我們仔細了解一下臺灣高鐵項目的運行。


      (一)臺灣高鐵采用公私合作模式風波以及項目進展[1]

      u 1992年關于建設臺灣高鐵議案伴隨其成本收益分析在臺灣當局得到通過

      u 1996年10月臺灣高鐵BOT招標程序正式啟動

      u 1997年9月,臺灣高鐵案決標,臺灣高鐵聯盟以壓倒性勝利擊敗中華開發公司而得標,取得高鐵優先議約權,與行政院交通部高鐵局完成議約。

      u 1999年3月臺灣高鐵工程在高雄縣燕巢鄉主機廠動工,開啟興建的起點;1999年上半年中期工程因融資問題,在原地踏步,同年5、6月份臺灣高鐵公司以政府拒絕解決融資問題揚言解約

      u 1999年8月13日,臺灣高鐵公司、“交通部”高鐵局和銀行團三方簽訂融資協議

      u 2000年1月2日,臺灣“立法院”最終通過“促參法”,為臺灣高鐵工程提供一張慷慨的通行證。2000年3月正式開工

      u 2007年初,經過6年多建設,臺灣高鐵開通

      u 2009年9月,正式運營不滿3年的臺灣高鐵公司,由于嚴重財務危機瀕臨破產,被迫改組董事會

      u 2010年初臺灣高鐵公司進行了大規模債務重組。改變了原來以私營為主導的性質,由臺灣當局接手臺灣高鐵。臺灣高鐵公私合作模式以失敗告終

      從上面整個臺灣高鐵的進度看出,作為投資額極大、歷時將近10年的臺灣高鐵項目途徑坎坷,其中雖然公私雙方都竭力挽救這個項目,合作最終還是以失敗而告終。

      (二)臺灣高鐵項目的原初設計與實際結果對比

      作為一項涉及全島人民的大型服務建設項目,臺灣高鐵旨在通過建設貫通南北的快速交通工具,在全島內部增加一項全新、便利的出行設施,以此方便人民出行,達到增加就業機會、刺激島內經濟需求的目的,其初衷與設想都是好的,但是現實與理想是有差距的。根據兩者的差距我們可以更直觀、更深刻的看到臺灣高鐵這一大型項目存在的問題。

      (表1:臺灣高鐵項目原初設計與實際結果對比表)

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      (表格數據由本人根據《臺灣高鐵風波》(高群服)與《臺灣高速鐵路財務危機問題述評》(榮超和、張宗剛)兩篇文章數據進行整理)

      (三)臺灣高鐵項目所遭遇的風險

      在臺灣高鐵項目之前,英法海底隧道曾一度是研究PPP項目風險的經典案例,作為20世紀最偉大的基礎設施建設工程,其在運用PPP項目中遇到了許多風險,比如索賠爭議、運營時間延遲、實際收入偏低、總成本增長等問題。【8】可以說,幾十年后臺灣高鐵重蹈覆轍,甚至遇到更多的風險,在這里我們可以簡單的闡釋一下這些風險,為后文更好地分析風險轉移失敗作鋪墊。

      Ø 索賠風險:在高鐵建設所需技術方面,先前臺灣高鐵聯盟傾向采用歐洲系統,但中途放棄歐洲技術改用日本技術,賠償歐洲方面21億元新臺幣違約金。

      Ø 工程耗時增加,運營時間延遲:臺灣高鐵實際建設時間6年半左右,比預期的建設時間延長;與預計2003年7月通車相比,實際上2007年通車也晚了三年時間,時間意味著金錢,在這延遲的每一天中項目雙方都需要增加投資。

      Ø 建造總成本增加:臺灣高鐵聯盟之所以能夠中標,是因為它提出工程總經費3259億元超低價,以及政府零出資,實際上該工程的總經費遠遠超過了項目設計之初的數額。

      Ø 實際收入偏低:從上述表格中我們可以看出無論是從日運行列車數還是日流量上,這個項目實際運行都遠低于起初的樂觀估計。其中部分原因是由于上世紀末金融危機以及經濟形勢的變化,使得臺灣年經濟增長率在4.5%左右,低于預估的5.5%,這影響到臺灣高鐵的客流量,客流量達不到,收入自然變低

      Ø 金融風險:1997年臺灣高鐵聯盟完成議約后,島內經濟遭遇金融風暴,銀行放貸比率大幅度提升,加之房地產行情低迷,銀行的錢越來越難貸到,這使得整個項目的融資問題難以解決,使得臺灣高鐵聯盟不得不求助于政府,向政府銀行貸款。08年世界性金融危機,使得金融風險造成的傷害再度顯現出來

      實際上,所有這些風險都是PPP項目所面臨和必需解決的風險,因為經濟形勢不是固定不變的,對于市場的估計也是有可能出現錯誤的,使得一個大型基礎設施建設的不確定性特別大、風險特別高,尤其是資金方面的風險,它關系到這個工程能否繼續建設下去的問題。當風險大到私人部門無法承受的時候,他們往往求助于政府部門,這樣一來,出于風險最優分配目的而采用PPP項目進行基礎設施的合作在風險轉移層面上來說失敗了。

      4臺灣高鐵項目風險轉移失敗的分析

      我們生活在一個風險社會,作為社會管理者的政府面臨的風險更多,以至于單靠政府力量根本無法應付突如其來又不計其數的風險。臺灣政府也面臨著這個困境,所以在建設高鐵事情上,冒險采用PPP方式以達到風險轉移目的。但沒有料到,由于PPP項目中合同治理的缺陷以及政府最終負責這兩方面原因導致此次合作中的失敗,使得本應轉移到私人部門那一方的風險多又重回到政府身上。

      (一)合同治理缺陷制約風險轉移

      PPP項目在設計中就如何在操作層面實現公私合作以及做到風險共擔開出了藥方,那就是簽訂合同,政府通過簽訂合同與私人部門就有關事項經協商而達成協議。PPP議約需要根據政府在合同中的影響大小,在具體情境中解讀合同屬性,并進一步配置當事人的權利義務,這有助于厘清政府的責任。【9】即使是如此的小心翼翼,這種工具依然不能完成風險轉移來實現風險最優分配的目的。

      首先,整個PPP項目實施很大程度上取決于政府所選擇的私人部門到底是優秀、執行力強的,還是執行力弱的。政府應該在選擇合伙人之前就各個參與競標的私人部門進行詳細、正確的了解,確定所選合伙人足以勝任合同運營之責,不僅有能力去履行義務,而且享有良好信譽能遵守契約,只有選對了合伙人,才有可能使得項目順利進展。縱觀臺灣高鐵案例,臺灣高鐵聯盟以口號式的競標擊敗中華開發公司,宣稱其有能力讓政府零出資來完成這個項目,而后來事態發展到政府不僅出了很多錢財來助其運營,而且中途屢屢談判并提出更多要求。很顯然政府在此次合作中選擇了一個失敗的合伙人。當臺灣當局連最起碼的合伙人都選錯的時候,很難相信臺灣高鐵項目中的風險能夠實現完全轉移。

      其次,即使政府選對了合伙人,項目還是有失敗風險的。由于合同雙方都是基于自己的利益出發,難免出現博弈的現象。PPP項目中,政府將工程項目委托給代理執行機構,然而委托雙方都是理性的經濟人,追求自身利益的最大化,兩者利益不一致。代理人有時出于自身利益的考慮,采取一些損害委托人利益的行為。因為從市場角度來看,政府對于工程建設采購、技術等方面遠不如私人部門專業,加上公私雙方對于工程建設、提供服務等方面的信息不對稱,私人部門常常因掌握更多信息,而將政府處于不利位置。在臺灣高鐵的實際運行中,私營企業主導的高鐵公司頻頻利用合約中不完善的條款和當局在高鐵項目上欲罷不能的“被套”局面,把政府資金大量拉了進來。

      從上面我們可以看出,PPP項目的采用是通過政府與私人部門簽訂合同來操作的,也就是基于合同治理的視角,但事實上,合同治理缺陷本身就存在且無法避免,政府是否能選對合伙人、選擇的合伙人是否冒道德風險去采取機會主義行為,這都是現實中阻礙風險轉移的關鍵因素,以上種種情形都在臺灣高鐵項目中出現,這在很大程度上可以解釋臺灣高鐵項目風險轉移的失敗。

      (二)政府責任迫使風險回轉

      PPP項目中風險無法完全轉移除了合同治理的局限之外,還根源于政府在整個社會中的角色---既是社會的管理者,也是公共服務的最終負責人。公私合作形式的推行并不意味著政府在提供公共服務方面的責任的轉移,無論一項基礎設施的建造與運營階段交由誰執行,政府在設施質量、技術安全、價格管制等方面都得為公眾盡責。這就使得在一項服務的提供中,政府不可能完全做到撒手不管,它不僅要時時關注事情的動態還要盡可能的協助私人部門處理問題,從而避免整個項目的失敗。正如英法海底隧道中英法兩國政府無法對項目公司撒手不管一樣,臺灣高鐵建設中臺灣當局已經在此項目上下了很大的賭注,不僅是資金投入還有政治注入,整個項目的重要意義已經完全超過了它所帶來的風險,因此政府不可能任其失敗。

      這樣的案例還有很多,國外學者龍斯德爾曾指出在公私部門合作中,政府作為項目最終負責方,公共部門容易被私人部門鎖定,使得預期轉移給私人部門的風險轉回給公共部門。私人部門多次以退出合同相威脅,迫使政府接受其要求,政府考慮到項目失敗的后果,而節節退讓,最終被私人部門鎖定,并承擔了不該承擔的風險。【10】這種鎖定一旦發生,PPP項目中涉及的風險必定無法完全轉移,因為當私人部門發現困難或者是出現問題時,立刻就把燙手的山芋再丟給政府,政府基于項目的重要性以及自身擔負的責任不得不幫助解決這些問題。鎖定現象在臺灣高鐵案例中十分明顯,高鐵聯盟在1999年剛剛動工之后就以揚言解決為由要挾政府幫助其解決融資困難問題;之后又通過多次協商向政府提出了各種各樣的問題,臺灣當局在法律支持、貸款政策、運營時間等方面都給予更多的允諾,這使得政府的成本和承擔的風險大大增加,這從之前表格中的對比也可以看出。因此政府的責任在現實中常常成為PPP項目中本應由私人部門承擔的風險再轉回到政府身上的催化劑。這從另一方面使得公私合作中不可能實現風險完全轉移。

      綜上分析,無論是從合同治理角度還是政府責任角度來看,政府和私人部門作為PPP項目的合作雙方其地位是不對等的,其表現在經濟方面、技術方面、信息方面,更重要的是表現在責任方面,也正是由于這種不對等使得風險不可能實現完全轉移。因此,作為公共服務的最終負責人,政府往往承擔了本該轉移到私人部門的那部分風險。

      5結語

      本文在一開始介紹了PPP的概念、發展背景,接著詳細闡述了PPP項目中的風險分配原則,從理論上解釋了實現風險最優分配是建立公私部門合作的初衷,并且雙方都希望可以通過這一設計來達到自身利益最大化。令人失望的是現實卻遠沒有理論那樣簡單,在二十一世紀最大的PPP項目臺灣高鐵案例中,雖然臺灣當局與臺灣高鐵聯盟已就合作事項簽訂了具體的合同,但通過高鐵建設規劃與實際運行前后對比得出的具體數字分析,我們看到項目本身遇到了融資困難、建設成本增加、收益減小等問題,而所有的這些問題,大多由政府承擔,實際上這就是風險未能轉移的問題。其雖然在雙方簽訂的合同之中做出了相關的制度設計,卻在實踐中遭受重創,尤其是公私合作中合同治理的缺陷以及政府本身所負擔的責任這兩種因素決定了現實中PPP項目中的風險不可能完全實現轉移。

      臺灣高鐵項目風險轉移的失敗這一案例,提醒政府在計劃采取PPP項目提供公共服務時,一方面要再三考慮風險分配以及風險轉移的問題,俗話說“巧婦難為無米之炊”,政府也要看清所謂的“不花財政卻進行基礎設施建設”的陷阱;天下沒有免費的午餐,私人部門也不會平白無故的去為政府解決財政短缺問題。另一方面,理論與實際常常存在著悖論,政府要警惕公私合作中部分風險無法實現轉移的情況,如果忽視實際問題,可能使政府的利益受到更大的損失,臺灣高鐵就是一個典型的例子。

      在將來,不論是中央還是地方政府,如果能在決定采用PPP形式進行基礎設施建設之前都能夠仔細研究項目中的風險分配以及運營中的風險轉移等問題,那么政府就可以在很大程度上避免被私人部門鎖定,從而也就真正達到了節約財政、提供服務的目的。

      參考文獻

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      【2】巴希爾?瑪祖茲.公私合作伙伴關系管理面臨的議題、挑戰與風險.國家行政學院報.2010.6

      【3】【6】賴丹馨,費方域.公司合作制(PPP)的效率:一個綜述.經濟學家.2010.7

      【4】達霖?格里姆賽,莫文?K?劉易斯.中國人民大學出版社:北京.2008

      【5】劉新平,王守清.試論PPP項目的 框架.建筑經濟.2006.2

      【7】【9】 宋彪.我國公私合作(PPP)的制度框架分析.成人高教學刊.2010.22

      【8】柯永健,王守清,陳炳泉.英法海底隧道的失敗對PPP項目風險分擔的啟示.土木工程學報.2008.12

      【10】陳?.公私部門合作中風險分配.理想、現實與啟示.公共行政評論.2010.5

    2. 關鍵詞:

      責任編輯:中國PPP門戶網

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