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      PPP模式操作層面的初步探索與思考――湖北省香溪長江公路大橋為例

    1. 推廣運用ppp模式是國家確定的重大經濟改革任務,對于加快提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。自2014年5月以來,在省市主管部門支持 和指導下,秭歸縣以湖北省香溪長江公路大橋項目為試點,就推行PPP模式進行了一些初步探索。從操作層面看,PPP無疑是一種很好的營運模式,將在推進新 型城鎮化建設、緩解地方債務壓力等方面發揮積極作用。同時筆者也認為,要正視在PPP模式推廣過程中遇到的一些棘手問題,并從細化前期論證、加快立法進 程、明確職責分工、加強指導服務等方面持續加力,方能竟其功、增其效。

       

      一、項目概況

       

      湖北省香溪長江公路大橋項目距三峽大壩上游約30公里,由香溪長江大橋和香溪河大橋組成。該項目全長約5公 里,為雙向四車道一級公路標準,設計時速60公里,總投資20.98億元,建設期4年。項目建成后,將成為聯系湖北境內"兩江兩山"核心景區的重要通道, 極大地促進區域內人流、物流便利化,經濟社會效益可得到充分彰顯。

       

      經專業咨詢機構測算,香溪長江公路大橋項目全生命周期總投資運營支出為34.85億元,現金流收入23.66 億元,凈缺口11.19億元。由于秭歸縣財力較薄弱、項目融資缺乏質押物和擔保,項目單位與金融機構多次銜接,但相關金融機構均不愿承貸。在此情況下,秭 歸縣政府提出項目運用PPP模式引進社會資本的建議。2014年12月,經省財政廳、交通廳和發改委從存量項目中評估篩選,并委托專業機構進行評估論證和 市場測試,確定以該項目開展PPP模式試點,并上報財政部、交通運輸部同意納入部級試點。

       

      二、措施及進展

       

      試點工作啟動以來,在省財政廳大力支持和指導下,秭歸縣以財政部出臺的PPP操作指南、合同指南、競爭性磋商管理辦法、財政承受能力指引等法規文件為指引,本著規范操作、穩步推進的原則,做了一些力所能及的工作:

       

      一是聘請第三方專業機構開展項目可行性評估。秭歸縣政府聘請第三方機構——中交第二公路勘測設計院對項目的交 通流量進行了預測,對項目方案、工程造價和運營成本進行了投資評估分析。在此基礎上,對項目的財務盈利能力、項目收益情況及在政府補償、市場、資金、政 策、工程技術等方面存在的風險 進行了全面系統地分析,不僅為政府決策提供了技術參考,同時也為增強社會資本信心并積極參與項目合作打下良好基礎。

       

      二是采用"技術咨詢"和"法律顧問"方式降低社會和政治風險。項目伊始,秭歸縣政府聘請華杰工程咨詢公司提供 專業技術咨詢服務,聘請湖北百斯特律師事務所提供法律服務,為項目論證、交易結構設計、采購和合作伙伴選擇、合同管理、運營監管、績效評價提供全過程的專 業服務,從源頭上防范了各種風險。

       

      三是科學決策嚴格執行審批程序。認真履行國家法律法規、國家有關部門指導文件、操作指南明確的各項審批程序, 項目運用PPP模式得到了省政府批準。秭歸縣政府常務會議、縣委常委會分別召開專題會議對該項目進行研究決策后,提請秭歸縣人大常委會審批通過了《香溪長 江公路大橋項目運用PPP模式實施方案》。目前,該縣財政部門已按縣人大決議,將PPP合同中政府支付義務納入中長期財政規劃和年度預算。

       

      四是聘請專家開展 "物有所值"評價。根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》第八條之規定,今年1月,秭歸縣財政局、交通運輸局聘請北京交通大學、中南財經政法大學 等單位的PPP、財務金融、橋梁隧道等方面專家組成的"物有所值"評審小組,從"性價比、全生命周期價格、綜合經濟和社會效益、財政承受能力"四個方面, 采用問卷調查和綜合評分法開展了本項目"物有所值"評價。專家組給出了"本項目采用政府和社會資本合作方式是合適的,符合物有所值原則"的評價意見,為縣 委、縣政府決策和項目順利實施提供了有力支撐。

       

      五是采用競爭性磋商方式采購PPP合作人。為充分利用省級政府采購平臺規范運作及省級評審專家庫專家的優勢, 經請示省財政廳同意,本項目在省政府采購中心開展PPP合作人政府采購。秭歸縣按照財政部出臺的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》有關規定,迅 速啟動了《競爭性磋商文件》的編制工作,對采購文件中的核心內容,即磋商時不可談判核心條件及可能實質性變動的內容,提請縣政府專題辦公會議進行審查。省 政府采購中心組建工作專班指導磋商文件的編制,并組織專家對采購文件進行了評審,嚴格按規定程序開展PPP合作人競爭性磋商采購。經過多輪磋商和合同確認 談判,最終確定了武漢市政集團聯合體為本項目的PPP合作人。

       

      三、經驗與啟示

       

      試點工作在短時期內能夠取得階段性成效,與當前的宏觀政策環境密不可分,同時得益于五個方面的主觀條件:

       

      一是各級領導高度重視。試點工作啟動以來,國家相關部委和省委、省政府領導高度重視,多次到現場調研指導。 2014年11月,省委常委、常務副省長王曉東到秭歸調研,充分肯定了秭歸縣采取與社會資本合作的方式籌措香溪長江公路大橋建設資金的思路。同年12月, 省政府辦公廳發函要求省財政廳、交通運輸廳和宜昌市、秭歸縣政府"探索采取PPP模式,通過招標形式按規定程序確定合作伙伴"。省委常委、宜昌市委書記黃 楚平和宜昌市委副書記、市長馬旭明及市委常委、副市長宋文豹,副市長袁衛東等領導多次主持專題辦公會,研究項目推進過程中的相關問題。

       

      二是主管部門全力支持。試點推進過程中,省財政廳、交通運輸廳、發改委、省政府采購中心和市財政局等部門對該 項目給予了極大關注和支持,為試點工作加速推進付出了艱辛努力。特別是省財政廳金融處、政府采購處以及省政府采購中心,在項目論證、交易結構設計、PPP 合作人采購等關鍵環節和重要節點悉心提供業務指導,積極開展協調銜接,真正體現出"縣級項目、省級統籌"的工作魄力和責任擔當。

       

      三是工作團隊盡責給力。作為項目發起方,秭歸縣政府不推不讓、自我加壓,及時成立了由縣長親自掛帥、常務副縣 長牽頭抓總、縣直相關部門一把手分工協作的項目協調領導小組,同時從縣財政、交通、發改等部門抽調多名業務骨干,組建工作專班負責日常具體工作。在近一年 時間里,項目協調小組先后20多次到省廳、市局匯報請示、爭取支持,各工作專班開啟"5+2"、"白加黑"工作模式,做了大量基礎性工作,為項目有序推進 提供了有力保證。

       

      四是政策程序執行到位。始終把依法依規貫穿到試點工作的每一個環節,嚴格按照相關法律法規和ppp項目操作指 南穩扎穩打,確保項目符合PPP模式的內涵要義、必備特征和機制原理。尤其是針對試點工作中涉及的一些具體細節問題,部省雖然尚未出臺管理辦法、操作流程 進行規范和明確,但秭歸縣始終秉持積極穩妥的原則,堅持一步一個腳印,在項目決策、開展"物有所值"評價、確定PPP合作人采購等重要環節都較好地把握和 執行了相關程序。事實證明,這些做法在程序上與財政部等相關部委后來發布的管理辦法、制度文件是高度契合的。

       

      五是工作機制大膽創新。在嚴格執行政策法規和工作程序的同時,秭歸縣大膽突破常規,積極發揮創造性思維,創下 了我省PPP試點項目的"五個首次":即首次聘請"咨詢+法律"專業服務團隊提供全過程服務、首次開展"物有所值"評價、首次通過地方人大審議程序、首個 采用競爭性磋商采購方式、首次采取"一個項目、兩個平臺"采購方式。這些創新實踐,為運用PPP模式提供了可復制、可推廣的經驗。

    2. 關鍵詞:

      責任編輯:中國PPP門戶網

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