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      奧運會建設項目融資的PPP模式探討

    1. 一、關于ppp模式 

       

      項目長期以來,不少人士認為由于我國實行社會主義制度,那么基礎設施投資則理所當然的被認為是政府工作甚至是歷史職責。但從經濟學角度來看,基礎設施的外部性并不意味著市場機制和私營部門不能發揮積極作用。由于北京籌辦2008年奧運會存在著巨大的財政需求,那么加強社會資金的利用率將是值得人們關注的問題之一。 

       

      社會資金參與公共基礎設施的建設運營及提供公共服務的歷史可以追溯到1782年,標志性事件為法國Perrier兄弟建設、運營自來水公司為開端。

       

      PPP是英文"Public Private Partnership"的簡稱,中文涵義為"公共民營合作制",主要指為了完成某些有關公共設施、公共交通工具及相關服務項目的建設,公共機構與民營機構簽署合同明確雙方的權利和義務,達成伙伴關系,以確保這些項目的順利完成。PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系,而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱,包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值(Value For Money)原則。 

       

      PPP模式的基本特征為共享投資收益,分擔投資風險和責任。本質即通過政府政策的引導和監督,在政府資金的支持下,在項目的建設期和運營期廣泛采取民營合作方式,向公用事業領域引入民間資本。通常將公用事業的大部分甚至整個項目的所有權和經營權都交給社會投資者,從而引進專業化管理,達到建立市場競爭機制、提高服務水平的目的。模式的核心隨著市場競爭機制的形成,通過招標方式選擇最佳投資商、建設商和運營商,降低項目建設和運營等環節的成本,從而保證公共事業的服務質量,進一步保障消費者利益。

      二、為什么采用PPP模式 

       

      1、籌辦奧運會采用PPP模式的可能性 

       

      (1)存在巨額資金需求 

       

      在我國,為了籌辦2008年奧運會而興建的市政建設和體育場館建設屬于公共產品和準公共產品,其建設目的既是為了辦好奧運會,更是為了今后北京市民的使用。根據慣例,該類設施是由政府采取直接投資的辦法逐年投資興建的。以首都國際機場為例,為了迎接奧運會投入巨資興建了第三條跑道,確實是為了滿足奧運會時的需要,但從長遠來看也是滿足北京市發展的需要,像這類項目由政府來負責投資是無可厚非的,即使不辦奧運會,北京新的地鐵還是要建,北京的城市環境也要改善,空氣質量還是要提高,這數千億資金絕大部分都是用于這方面的投資,因此僅僅依靠政府投資是遠遠不夠的,我們還應當采取政府融資的渠道來共同實現。從國際慣例看,國外的體育設施建設一般都采用社會投資的方式。從政策環境看,隨著我國各種組合政策的出臺以及各種政策傳導渠道的暢通,非國有資金和民營企業的投資已有了政策和法律的保障。北京市委書記劉淇曾經講過了北京市的這種考慮,將來會在某些奧運會需要的公共設施建設上采用這個思路。比如,奧運村就可以作為將來的居民社區,通過招投標方式確定由一家或數家開發商來搞民間投資。 

       

      (2)奧運盈利的需求 

       

      從1984年洛杉磯奧運會以來,奧運會已經成為了賺錢的代名詞:1984年,洛杉磯奧運會贏利2.5億美元;1988年,漢城奧運會贏利3億美元;1992年,巴塞羅那奧運會贏利5000萬美元;2000年,悉尼奧運會收入17.56億美元。但是這一切在進入雅典奧運會上走到了盡頭。2004年雅典奧運會,到底花了多少錢,是否能夠贏利?希臘官方給出了一個權威數字。希臘財政部初步估計,舉辦奧運會的成本,很可能多達70億歐元,超出了46億歐元的預算。整個奧運開支總額,占希臘國民生產總值的2.5%,這將直接導致奧運會后的兩年希臘預算赤字超過3%,超出了歐元區《穩定與增長公約》允許的最高比例。而35個新場館和媒體大樓,在2005年之后,也是一個不小的預算負擔。這些場館每年的維修費用,將在5000萬歐元至1億歐元之間。同時除了雅典奧運會出現赤字外,之后的都靈冬奧會也出現了財政問題。而日本北部城市札幌更是在2006年宣布正式放棄申辦2016年夏季奧運會,主要原因是承辦奧運會將帶來巨大的財政負擔。這一切都表明,在進入新世紀后奧運會已經不再是一個搖錢樹。 

       

      北京奧運會的支出主要是用于奧運村、媒體村的運營,運動員、裁判員的吃住行、競賽組織的開銷等,預算大約是16.09億美元。但這些并不包括為了籌辦奧運會而興建的城市基礎建設、環境治理工程、道路改善工程以及能源結構調整建設的資金投入。而反觀北京當年申辦奧運會時提出的收入預期是16.25億美元,大體來自6個方面:一是國際奧委會2008年奧運會電視轉播權出讓所得,按照比例分給北京奧組委大約8.4億美元;二是國際奧委會全球合作伙伴TOP計劃收入,按照比例可分給北京奧組委1至2億美元;三是北京奧組委自己的市場開發計劃預期收入3至4億美元;四是門票和紀念品銷售預期1億美元;五是按照中國和國際奧委會簽訂的主辦城市合同政府給予補貼1億美元;六是賽后剩余物資變賣處理大約幾千萬美元。這說明,如果北京2008年奧運會想要實現盈利,那么在城市基礎設施的建設中,必須進行社會融資,即吸引社會私營資本參與到奧運會的建設中。 

       

      2、籌辦奧運采用PPP模式的可行性 

       

      為解決2008年奧運會的巨額資金需求,就必須打破現有的政府獨家投資和壟斷經營的局面,通過引入適度競爭,提高經營和管理的效率,提升奧運會自身的盈利能力。這就需要根據奧運設施的經濟特點,將其公益性與營利性區分開來,由政府負責公益性部分的投資和承擔與之對應的風險,通過政策制度的安排解決部分外部性;同時以營利性吸引多元化投資和運營主體,由投資者負責經營性部分的投資和承擔與之對應的風險,通過建設前的競爭招標機制和建設后科學合理的風險分擔、利益共享機制,實現政資分開、政企分開。而國外基礎設施領域內廣為使用的各種PPP模式,是實現上述思路、解決軌道交通發展困境的有效途徑。 

      三、采用PPP模式的參考因素

       

      PPP模式能否成功運用于公用事業項目取決于多個因素,從國外近年經驗來看,以下幾點值得參考: 

       

      1、獲取政府部門的有力支持,為PPP模式的開展創造良好的市場環境 

       

      舉辦奧運會是全世界矚目的大事,我國與其他主辦國相比,政府的全力支持是我國成功舉辦奧運會最強有力的保證。但是對于籌辦奧運會這樣一個龐大而又系統的工程,政府的權力支持不僅包括資金的支持,更重要的是保證環境正常良好運營狀態。就像在奧運設施的興建過程中,盡管運用PPP模式的過程中公私合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異,但政府的主體角色和責任——為大眾提供最優質的公共設施和服務——卻是始終不變的。在任何情況下,政府部門均應從保護和促進公共利益的角度,負責項目的總體策劃,組織招標,理順各參與機構之間的權限和關系,降低項目總體風險等。為推進基礎設施領域的市場化進程,盡量采用市場化的或激勵性的支持手段,為基礎設施產業長期持續地發展提供良好的市場環境。 

       

      2、建立健全相關法律法規制度,規范PPP模式的運營市場 

       

      在奧運設施目進行PPP模式運作下,需要在項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段,對政府部門與企業各自需承擔的責任、義務和風險進行明確界定,保護雙方利益。因此,進行奧運ppp項目的運作需要清晰、完善的法律和法規制定予以保證,通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束,是最大限度發揮優勢和彌補不足的有力保證。 

       

      3、加強執行過程中的透明度,增強社會資金的投資信心 

       

      社會資金投資基礎設施的最大風險在于PPP模式相關的法律和政策框架缺失,由此帶來了巨大的政策不確定性。因此,PPP模式應用在奧運會籌辦的關鍵在于政府的可信承諾。針對這種情況,建立健全相關社會資金準入的法律法規制度,充分尊重法律的尊嚴,做到依法辦事,而不是朝令夕改,是在中國推廣PPP模式最重要也是最迫切的任務。對PPP模式的最大支持應當體現在以透明的、具有可預見性的、建立在合理法律框架上的監管實踐中,并逐漸引導投資參與方提高行業自律的自覺性。

      四、籌辦北京2008年奧運會運用PPP模式應注意的問題 

       

      PPP模式最主要的目的就是吸引社會資金,通過多渠道的介入加快公共基礎設施的建設。從以往經驗看,在招商引資過程中存在幾個較大的現實問題。一是操作程序的顛倒紊亂,國家獨立對項目進行投資時,要求在項目可行性研究報告中就必須確定融資方案,然后才能獲得審批。但在引入社會資本的過程中,項目投資方出于對風險的控制,要求先提供可研報告,證明項目的可行性才能同意投資。這樣就形成項目審批和融資方案孰先孰后的問題。二是項目的包裝工作,以前基礎設施建設項目的資金來源大多是國家投資和銀行信貸,只要編寫可研報告,批復后即可組織施工。但在項目投資主體多元化的PPP融投資模式中,必須對項目本身進行商業化包裝,在可研基礎上制定商業計劃書,通過專業機構向廣大潛在投資者進行宣傳,最大限度地挖掘、展示項目的盈利性、可行性,最終確定科學、合理的融資結構。 

       

      奧運會的基礎設施主要包括場館建設、道路建設和環境改善等。對于道路建設,近幾年很多項目都采用了PPP模式也收到了很好的效果,尤其是在城市鐵路建設的過程中應用較多。對于場館建設,就需要政府不僅要做好場館的奧運功能設計,還需要考慮到奧運之后的維護負擔、運營方式和盈利途徑,做好相關的投資分析,加強項目包裝,才能增強社會資金的投資信心,爭取到更多的融資渠道。

       

      從目前奧運會的招商引資情況來看,北京奧運會的市場開發形勢相當喜人,在中國這個潛力巨大的市場的吸引下,著名國內外企業紛紛贊助北京奧運會,迄今為止,北京奧運會已經敲定了 11家合作伙伴;10家贊助商和8家獨家供應商。這其中,最低級別的供應商起價為1600萬人民幣,獨家供應商起價為4100萬人民幣;據悉,北京奧組委的合作伙伴中,有不少企業的贊助金額甚至超過了國際奧委會TOP合作伙伴。 

       

      北京舉辦2008年奧運會將對各行業產生積極的影響,由此正在形成巨大的投資市場和消費市場。相信隨著融資渠道的不斷拓展,將會為北京2008年奧運會的籌辦帶來新的力量。

    2. 關鍵詞:

      責任編輯:中國PPP門戶網

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