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      上海垃圾處理項目: 政府與社會資本共擔風險的PPP樣本

    1. 當前,我國PPP(即公私合營)模式可謂風頭正勁,各地積極響應、政府有關部門政策陸續出臺、社會資本躍躍欲試……但在實務操作層面究竟該如何做,卻仍存在著困惑和迷茫。

      也正因此,日前由中國財政學會公私合作研究專業委員會主辦、北京大岳咨詢有限責任公司承辦的中國PPP沙龍(第七期)上,建銀城投(上海)環保股權投資管理有限公司(簡稱"建銀城投")總經理辛強結合上海城投(集團)有限公司(簡稱"上海城投")在上海老港四期垃圾處理場項目所做的報告引發了各方專家學者的關注和爭論。

      辛強介紹說,建銀城投是由建銀國際和上海城投于2009年12月共同設立。而上海老港四期垃圾處理場項目則是由上海城投于2002年啟動、2005年建成運營的一個ppp項目。項目投資總額5.1億元,資本金占投資總額的1/3為1.7億元。股權結構的安排是上海城投下屬的城投環境占40%,法國威立雅公司旗下的ONYX和中信泰富各占30%。"至今,上海老港四期垃圾處理場項目已經運營接近10年。這期間,政府與項目方雖也有一些小摩擦、小問題,但總體運行良好,可以說是我國ppp模式探索實踐中的一個成功案例。"辛強表示,其經驗與教訓,對于下一步PPP模式的推動發展具有一定的借鑒意義。

      科學合理的風險分配是PPP項目成功的關鍵

      在辛強看來,科學合理的風險分配,既是PPP項目的目標,也是其成功的關鍵要素。他指出,以往很長一個時期,政府承擔了幾乎全部的公共產品提供的責任和相應的風險。但應該看到,政府不是萬能的,其在公平方面是比較有優勢的,而在效率方面則比較弱。由此,需要在公共產品領域里,有必要部分引入市場機制,通過專業機構的運作來提高效率,這也是PPP核心內容。而如何區分政府和社會資本相應的責任,并承擔其背后蘊含的風險,則直接關系到項目的成敗。"在當前的實踐中,有很多不科學的風險分配傾向,如有很多地方政府傾向于把所有的風險推給社會資本,但實際上社會資本并沒有足夠的資源和能力去管理這些風險。又如,一些不專業的社會資本,認為做的越多就會賺的越多,因此對項目大包大攬等。這些做法,最終的結果只能是由于利益失衡,風險沒有得到有效的承擔,輕則令項目成本大幅上升,重則導致項目的徹底失敗。"

      回顧來看,上海老港四期垃圾處理場項目對于風險分配的設計還是較為科學合理的。其將設計、建設、融資、運營移交等跟市場相關的風險,全部交由項目公司、即社會資本來承擔,利用了它們這方面的專業能力和效率來解決;而法律政策、垃圾供應等風險,則歸于政府承擔;此外,對于一些涉及公共利益的突發事件產生的風險,由雙方共同承擔。

      辛強談到,具體到一些做法,不僅在當時頗具探索性,就是放在當下,也頗有借鑒意義。舉例來說,在應由社會資本承擔的融資風險中,在當年的政策環境下,面對的最大問題就貸款資格。可以看到,在PPP運作中,項目公司取得的是無形資產,即特許經營權。而項目土地,包括土地上的基礎設施,理論上所有權全部是屬于政府的。如果以此去銀行貸款,就好比"用別人的房子去抵押",是根本行不通的。為了繞開這個障礙,經過多方協商,上海老港四期垃圾處理場項目在合同中進行了相關約定:一是項目公司為了本項目的融資,可以把收費權,包括這個項目的土地、設施,這些所有權,來抵押給金融機構,這就為項目融資創造了條件;二是創造性地提出了介入權的概念,即債權人在一定情況下可以直接介入項目的運營,甚至進行一些處置。"這兩點通過實踐,得到了國家有關部門的肯定。如今已經出現在財政部的最新的文件中。"

      又如,在應由政府承擔的風險中,法律政策風險無疑是最受社會資本所關注的。一般來說,PPP項目的特許經營期往往長達數十年,而對于我國這樣一個轉型國家,法律、政策的完善和變化是不可避免的,由此產生的風險雖然按照相關的文件的要求,應由政府承擔,但落實在實施上,如果每次法律政策的變動,都要對項目合同進行修改,其成本顯然太高。為了平衡成本和收益,上海老港四期垃圾處理場項目提出了一個最低影響的累計效果"門檻",太小的影響無需調整,如果影響足夠大,就需要政府做出反應,給予一定的補償,像延長特許經營期,或者是政府給予額外的補助等。

      在共同承擔風險方面,上海老港四期垃圾處理場項目在合同中要求,如果出現涉及公共利益的突發事件,一方面項目公司不能拒絕政策提出的要求;另一方面,在相應的一些技術規范方面,政府不能用原來合同上的規定進行要求,同時相應產生的費用,由政府買單。"這樣做的目的,就是體現一個共同承擔的原則。"

      支付機制需體現PPP利弊相容的特性

      辛強指出,從理論上看,PPP的要求就是應按照績效付費、按照產出付費,而不是按照設施,或者投入付費。"而上海老港四期垃圾處理場項目在實踐中也充分體現了這一原則。我們設計了兩個公共產品績效指標,壓實率和填埋量,規定如果這兩個指標不達標,政府判定項目公司違約,需扣款。"

      不過,他也談到,PPP不應是一種僵化的機制,而應是一個利弊相容的機制以及鼓勵創新的機制。因此在支付機制方面,政府除了懲罰性的措施和要求之外,更應營造一種正向的激勵機制。這方面,上海老港四期垃圾處理場項目同樣也進行了很好的探索。

      首先,是在完工驗收方面。政府鼓勵項目公司提前完工,不僅及時組織驗收,而且在驗收通過之后,立刻就開始供應垃圾。這樣做,相當于延長了項目公司收費期限,增加了其經濟效益。

      其次,在利益延伸方面。垃圾填埋過程中,會產生大量的沼氣。上海老港四期垃圾處理場項目最初雖然沒有對沼氣的利用提出要求,而是通過相關設施將其燃燒消耗掉。不過,在合同中卻前瞻性地對沼氣利用做出了約定,即如果項目公司以后希望利用這些沼氣,那么報政府批準之后是可以的,而產生的收益由雙方共享。"這實際上就是建立了一種激勵機制,推動了項目公司不斷創新、不斷挖掘項目的潛力。"辛強分析指出,目前的上海老港四期垃圾處理場項目對于沼氣已經進行了有效利用,并且申請了世界清潔碳交易,每年能夠從中獲取數千萬元的經濟效益。這既使投資者獲利,也使政府減輕了財政負擔,可謂是"雙贏"。?

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      責任編輯:中國PPP門戶網

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