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      【PPP項目案例】四川省眉山市市政基礎設施存量PPP項目

    1.  引言:

      通過運用ppp模式盤活存量資產應達到拓寬基礎設施和公共服務領域建設資金來源,減輕地方政府債務負擔,化解地方存量政府性債務,降低財政風險,化解民營企業融資能力不足問題,更好地吸引民間資本進入基礎設施和公共服務領域,豐富民營企業投資方式,吸引具有較強運營能力的社會資本,提高項目運營效率,降低運營成本,推進國有企業混合所有制改革,促進各種所有制經濟共同發展,提高資產效率,形成投資良性循環,推進供給側結構性改革等一系列目的。那么,對于存量基礎設施轉化PPP的存量資產應該具備的特征有:邊界條件明確、商業模式清晰、價格調整機制靈活、市場化程度較高、投資規模較大、需求長期穩定、可能產生一定現金流的優質存量資產,并且這部分資產債權債務關系明晰。當然滿足這些特征的存量資產自然易于通過PPP模式盤活,但現實是政府的很多存量資產產權不明,缺乏運營管理模式,并且大多為公益性項目缺乏現金流。而這些項目往往也不能吸引社會資本進行投資。前幾期我們對政府存量中有一定現金流和運營端的污水處理項目進行了分析,這類項目也是此輪存量資產盤活中的重點關注項目。但政府存量中的很多項目是由平臺公司作為實施主體,比如以BT模式開展的很多道路項目,這類項目如果通過PPP模式進行盤活,如何操作?我們也希望通過已經開展的項目的操作路徑為今后的模式提供更多的參考。

      據網絡信息查詢,四川省眉山市市政基礎設施存量ppp項目包中有10個存量項目,中標社會資本為四川省川投航信股權投資基金管理有限公司,已完成PPP項目合同的簽署,但實施方案尚未在全國綜合信息平臺進行公開,我們僅能從信息平臺了解到該項目包中彭山區市政道路和青神縣市政基礎設施項目的具體實施內容信息,我們也試圖想通過對市政道路基礎設施存量項目轉化PPP的探討,總結出公益性存量項目轉化PPP的操作難點。

      一、項目簡介

      (一)項目包基本情況介紹

      (二)四川省眉山市彭山區市政道路PPP項目基本情況

      本項目投資運營彭山區范圍內的公益類項目和準公益類項目。公益類項目:無收費權的市政公共設施資產,如市政道路、綠化帶、公園等。準公益類項目:即公眾付費的收入不足以完全覆蓋該項資產的成本,如四川省內收費一級公路項目。本項目涉及岷東大道成彭段的道路工程、橋涵工程、立交工程、管線工程、交通工程、照明工程、綠化工程及其他附屬工程的運營維護。

      (三)四川省眉山市青神縣市政基礎設施存量PPP項目基本情況

      青神縣市政基礎設施存量PPP項目,合作內容由以下兩條道路構成:

      1.眉青快速通道(青神段)項目眉山至青神快速通道(青神段)工程項目全長9.561Km,道路等級為一級公路,瀝青混凝土路面,其中第一段路基寬度為26米,起于青神縣黑龍鎮內,接快速通道東坡區段,止于機械大道;第二段路基寬度為42米,起于機械大道,止于青神縣城區青衣大道。本工程內有三座橋,中橋一座,長度為20米,小橋兩座,每座長度13米。工程于2011年4月開工,并于2013年1月完工。

      2.錦繡大道(1)成綿樂鐵路專線(青神段)拆遷安置區市政道路工程項目全長3.329Km,道路等級為一級公路,瀝青混凝土路面,路基寬度為36米,起于西龍鎮東南側青夾路與規劃道路十字路口;止于成綿樂高鐵青神站。本工程內有一座橋,長度為16米。工程于2011年4月開工,并于2013年12月完工。(2)成綿樂鐵路客運專線青神站至縣城快速通道建設項目全長3.3Km,道路等級為一級公路,瀝青混凝土路面,路基寬度為36米,起于機械大道;止于西龍鎮東南側青夾路與規劃道路十字路口。工程于2011年4月開工,并于2013年12月完工。

      二、項目運作方式

      (一)本項目實施步驟

      本項目中的項目公司是指中標社會資本根據項目合同約定作為單一出資主體,為運營維護合同項下子項目資產而設立的有限責任公司。政府擬分批向中標社會資本交付子項目經營權,中標社會資本就每批次子項目分別成立項目公司。

      (二)此類項目運作方式

      這類項目多采用TOT運作方式,通過公開采購社會資本回購項目工程資產,不再占用原建設方資金,降低了項目整體的建設成本,延長了政府付費期限。一般這類項目之前大多采用BT模式建設,轉化為PPP的過程中,除了要按照PPP的操作流程進行操作之外,整個項目無須政府對已經建完或正在建設中的道路資產進行移交,而是由項目公司直接對原建設方進行工程回購,原建設方將項目移交給項目公司,并由項目公司進行道路的管養維護和道路相關經營性資產的開發經營。項目公司通過政府付費、經營性開發收入實現合理的投資回報,經營期結束后項目公司將全部資產無償移交給政府或指定機構。

      其實相當于政府將其與原建設方之間通過工程施工合同產生的債務由項目公司承接,實現了政府債務出表。

      三、項目回報機制

      (一)本項目回報機制

      本項目的回報機制為政府付費,政府以財政等資金作為向項目公司支付可用性服務費及運維績效服務費的資金來源,計算公式為:

      政府付費金額=可用性服務費金額+運維績效服務費金額

      可用性服務費計算公式為:

      年度可用性付費=

      其中: P為總投資,R為綜合投資收益率,N為運營期

      運維績效服務費:

      根據子項目運維起始日后每一自然年內所實際發生的全部運維成本(包括但不限于公司管理費用、運維費用、保險費、稅費、審計費、律師費等已付及應付未付費用),并經績效考核確定支付比例的結果。

      可用性付費支付方式:政府根據計算公式在各子項目交割日起每一個運營年結束日向乙方全額支付對應子項目當年可用性服務費。

      (二)92號文項下規范的PPP項目操作

      2016年財金〔2016〕90號《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》更加明確:著力規范推進項目實施。各級財政部門要會同有關部門統籌論證項目合作周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配框架和政府補貼等因素,科學設計PPP項目實施方案,確保充分體現“風險分擔、收益共享、激勵相容”的內涵特征,防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔過度支出責任,避免將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支出責任,規避PPP相關評價論證程序,加劇地方政府財政債務風險隱患。要加強項目全生命周期的合同履約管理,確保政府和社會資本雙方權利義務對等,政府支出責任與公共服務績效掛鉤。

      要求:政府的支出責任要與公共服務的績效掛鉤。

      2017年財預〔2017〕50號《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》要求規范政府與社會資本方的合作行為,嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債,地方政府不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

      要求:不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

      2017年8月1日財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌《在進一步推進PPP規范發展工作座談會上的講話》中指出,要嚴防PPP推進中的“四化”問題,在實施中把握“四線”。其中,明確指出一些政府付費類項目,通過“工程可用性付費+少量運營績效付費方式,提前鎖定政府大部分支出責任,實際上都是由政府兜底項目風險。要審慎開展完全政府付費的項目。對于不包含運營內容,無績效考核機制,社會資本不實際承擔項目建設運營風險的項目,不得安排財政資金。

      對于公益性項目中政府向社會資本支付可用性付費和運維績效付費是否涉及固化政府支出責任,上述文件以及領導講話已經有明確的答案。但具體績效的比例在此次最新頒布的《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)文中進一步加以明確。明確了新入庫項目的負面清單,包括:

      1.永久不能入庫項目

      包括不屬于公共服務領域、涉及國家安全或重大公共利益、無運營內容等不適宜采用PPP模式實施的情形。

      2.手續不完善的項目

      主要之前期準備工作不到位的項目:包括新建改擴建未立項審批項目、存量未辦理相關審批評估手續項目、未通過物有所值評價和財政承受能力論證項目。這類項目可以理解為,完善相關手續后項目才能入庫,但是需要強調的是最后一種情況:

      依據113號文件規定,財政部門(政府和社會資本合作中心)應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證,通過驗證的,由項目實施機構報政府審核;未通過驗證的,可在實施方案調整后重新驗證;經重新驗證仍不能通過的,不再采用政府和社會資本合作模式。

      3.固化支出責任的項目

      主要是未建立按效付費機制的項目,包括政府付費義務未與項目產出績效相掛鉤、付費義務在合作期內未連續平滑支付、項目建設成本不參與績效考核或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%項目。

      此次明確了項目成本不參與績效考核的占比為30%的比例,但具體如何落實在項目的實施方案中,其實各參與方都不明確。

      對于本項目已成為入庫項目而言,不受上述負面清單的限制。但應該嚴格遵守已入庫項目清退規定。嚴格按照財金[2017]1號關于印發《政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》的時間對相關信息進行公布。

      四、對此類存量項目轉化PPP的思考

      從目前存量資產的擁有或實施主體來看,一般產權大致在兩類主體手中,一類是各行業主管部門、央企、地方國企,一類是履行政府融資職能的平臺公司。存量資產大致有這么幾類:一是地方政府自建自管的存量項目;二是企業已作為投資運營主體,但運營效果欠佳;三是企業在建但因各種原因停滯的項目;四是已經采用PPP模式開展且政府方在項目公司中占有股份的存量基礎設施項目;五是采用政府購買服務進行的工程類項目。而這些項目中大多數是公益性的項目,比如:市政道路項目、無收費權公路、公園、公益性學校、無收益的場館、園區類項目等。還有一類是有現金流但運營不佳的,如污水處理廠、水泥廠等。那么,這類項目如果有運營內容,社會資本接手后能通過自身運營獲得收益的還好。如果沒有運營內容,社會資本的運營只是后期的運營維護,就像上述案例所述,其實并不是1266號文《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》的主要目的。因此,對于這類公益性存量資產是否可以與有現金流的其他項目進行打包捆綁,再通過PPP模式進行盤活就成為我們項目結構設計的重點,當然前提是我們需要對這個縣、市的存量資產進行詳細的調研梳理之后,才能更好的理清項目打包思路,在保障社會資本收益的前提下,幫政府盤活的存量,又可以用于新的基礎設施建設。

      文丨銳思維咨詢 吳代紅

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP項目案例

      責任編輯:中國PPP門戶網

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