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      【PPP項目案例】存量基礎設施轉化PPP系列案例分析:貴州省黔東南州凱里市城鎮供排水PPP項目

    1. 2017年7月,國家發改委印發《關于加快運用ppp模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(以下簡稱《通知》),指導地方加快運用PPP模式、規范有序盤活基礎設施存量資產,形成投資良性循環。經過長期投資建設,我國在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量優質存量資產。《通知》從分類實施、規范管理、加強協同合作等方面,提出了具體工作要求,要求各地推薦本地區3個至5個運用PPP模式盤活基礎設施存量資產效果好的項目,國家發改委將組織專家評審,并遴選若干示范項目加以推廣,供各地方學習借鑒。本文就貴州省黔東南州凱里市城鎮供排水ppp項目進行案例分析,看存量基礎設施如何轉化為PPP,化解風險。

      說明:

      本項目為第三批國家示范項目,也是本次國家發展改革委選定的運用PPP模式盤活基礎設施存量資產的六個典型案例之一。我們此次對本案例的分析,也是通過財政部綜合信息平臺上已公布的信息對其項目基本情況及運作模式進行整理,對涉及存量基礎設施盤活的方式進行研究和學習,以期對今后此類項目的處理提供指導。

      一、項目基本情況

      分析:目前,存量基礎設施轉PPP項目根據不同存量資產特點和相互關系、預期投資收益水平、風險分配基本框架、政府財力水平、社會資本接受度等多種因素,可以是一個存量項目進行盤活,但更多的可以采取收益高的存量資產和收益低的存量資產組合,有關聯的多個存量資產捆綁打包,存量資產與新增項目共同打包等創新組合模式,如ROT+BOT、TOT+BOT等。

      《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》(財建〔2015〕29號)明確提出“三、推介要求(二)明晰PPP項目邊界。城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實行廠網一體、站網一體、收集處理一體化運營,提高服務質量;道路橋梁可實行建設施工、養護管理一體化的經營方式;公共交通基礎設施項目包括公交停靠站、首末站、樞紐站、停保站及出租汽車停靠站等相關設施,可優先考慮公共交通服務提供者介入公共交通基礎設施項目的建設運營,鼓勵項目通過有效打包整合提升收益能力,以促進一體化經營、提高運營質量和效率;公共停車場項目要與道路系統及城市規劃有效銜接;地下綜合管廊項目應按照滿足各類管線功能需要和運行安全的標準建設,配套完備的附屬設施和預警監控系統,統籌規劃安排所有管線入廊,明確管廊運營主體與管線單位責任范圍,確保管廊有效運行。”

      另外,地方政府平臺公司實體化過程中,也會存在大量存量基礎設施轉PPP的項目,我們在確定項目邊界時,可結合存量項目特點及新增項目要求,將缺乏現金流的項目與未來可以產生現金流的項目進行打包,減少政府財政支出數額。

      二、項目運作方式

      1.原則:由社會投資者與凱里市水務局(市自來水公司)共同成立項目公司負責籌集資金完成建設并負責項目的整體運營與管理,后續投資和收益按照政府和社會資本各占股權比例共同分享和承擔。

      2.項目中標社會資本方為:北控水務(中國)投資有限公司

      3.目前,凱里市財政局持有凱里市自來水公司100%的股權,考慮凱里市自來水公司經營范圍與本項目有高度的相關性,且該公司為凱里市現有的城市供水資產占有單位,對項目較為熟悉與了解,由其作為政府方出資代表,有利于對合資公司的后期監管,有利于國有資產的保值增值。

      社會資本方應與凱里市自來水公司合資成立有限公司。其中,社會資本方持有合資公司70%股權,市政府持有合資公司30%股權并取得不低于12000元現金。市政府向社會資本方轉讓凱里市自來水公司現有的供水經營性資產70%的權益,然后以全部的供水經營性資產作為出資。

      4.項目公司股權情況

      北控水務(中國)投資有限公司70%與凱里市自來水公司30%合作成立凱里北控清源水務有限公司。項目公司注冊資金8000萬元。

      5.合作期限

      凱里市人民政府授予項目公司凱里市城鎮供排水業務的特許經營權,特許經營期限暫定為30年,以正式將凱里市供水系統資產移交項目公司占有、經營、管理和維護之日起算。

      三、項目具體運作路徑

      凱里市政府為推進凱里市項目產業市場化發展,決定將其已建成且擁有獨立產權的凱里市供水系統中不低于70%的經營性資產通過競爭性磋商的方式選擇適格的社會資本并轉讓該部分資產,資產轉讓后,由凱里市政府指定部門用凱里市供水系統的剩余資產在中標社會資本在凱里市設立的專營城鎮供水業務的項目公司參股,占有項目公司不超過30%的股權,由凱里市政府授予項目公司凱里市城鎮供水業務的特許經營權,作為凱里市供排水的經營者,合作期限結束后,凱里市政府或其授權機構將按照資產評估公允價值回購中標社會資本方在項目公司中按股權比例擁有的資產(開懷第三凈水廠,設計能力五萬噸,現由北控水務集團以BOT模式投資建設,期滿后無償移交給政府,不在本協議期滿后政府回購范圍,政府回購僅包括轉讓資產部分)或者購買中標社會資本在項目公司中的全部股權。

      合作期限內,中標社會資本及其設立的項目公司負責本項目的管理、運營、投資、融資、勘察、設計、建設、維護等;合作期限屆滿或提前終止時,由項目公司依本合同約定向凱里市政府或其授權機構移交項目資產。

      項目公司承接凱里市自來水公司現有的城鎮供排水業務,并負責按照凱里市政府供排水專項規劃投資、建設城鎮供排水設施,通過向用水戶收取自來水費和政府購買服務的方式獲取回報。

      四、項目回報機制

      使用者付費,即城市供水企業向用水戶提供城市供水服務,同時向供水戶收取自來水費的方式獲得回報。另外,項目公司承繼凱里市自來水公司現有的與城市供水業務相關的其他輔助性經營業務,如供水管網建設、水表檢定等,并在法律規定的經營范圍內,開展其他經營性業務。

      五、收益水平及調價機制

      根據凱里市自來水供水2013-2014年度的審計報告,在現有的城市供水價格體系下,本項目的凈資產收益率約為3%,在引入社會資本方后,考慮到供水價格調整和未來供水水量的提高,整個特許經營期限內,平均的投資收益率水平應不高于7%。因此,項目通過市場化運營可以實現一定的收益水平,滿足社會資本的利益訴求。

      價格調節機制及超額收益分享機制

      項目運營期內受消費物價指數、勞動力市場指數等因素影響成本增長超過一定數額時,對于現有的城市供水部分由凱里市物價部分根據《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國城市供水條例》以及《城市供水價格管理辦法》等的有關規定,按照程序申請調整水費價格,實行價格聽證制度。實行居民生活用水(階梯式水價)、非居民生活用水、特種用水區別定價原則。《貴州省城鎮供水價格管理辦法》已明確規定“城鎮供水價格實行政府定價管理”;“城鎮供水企業的利潤水平根據不同的資金來源和兼顧社會各方的承受能力確定”:其中“主要靠企業投資的,包括利用貸款、引進外資、發行債券或股票等方式籌資建設供水設施的供水價格,還貸期間凈資產利潤率按8%-12%核定。還貸期結束后,凈資產利潤率按8%-10%核定”。若項目公司的凈利潤超過上述比例,再根據實際情況簽訂補充協議另行約定。

      針對需改擴建的鄉鎮供水部分采取“一鎮(鄉)一議”的方式,即物價部門根據各鄉鎮供排水建設和運營成本的實際情況分別核定供水價格,政府再結合不同鄉鎮經濟困難情況、居民消費承受力等因素,給予項目公司一定的財政補貼,以確保特許經營期間內正常運營;相應具體的調價、補貼方式再另行簽訂PPP項目協議之補充協議進行協商約定。

      注:因本項目的回報機制為使用者付費,項目招投標的競標條件為供水經營性資產70%的產權價值,并未涉及供水價格的競爭,因此,財政部綜合信息平臺公開信息中并未涉及供水價格等相關數據。

      六、債務承接

      合資公司應根據資產評估報告所列金額,承接與凱里市城鎮供水業務相關的債權債務,包括爐山BT供水工程及政府專項資金項目約1.3億元未付工程款及凱里市自來水公司現有長期負債約0.16億元(以交接時賬面值為準)。合資公司承接原凱里市自來水公司在開懷第三水廠BOT協議項下的相關義務。(存量資產原值為3.14億元,社會資本方為北控水務(中國)投資有限公司,由社會資本直接支付給政府約1.2億元股權轉讓費、承擔凱里市自來水公司的債務約0.61億元、承擔凱里市自來水公司尚未支付的BT項目款項約1.3億元,基本實現存量資產的保值。

      七、風險承擔

      對于社會資本根據政府指令、供水專項規劃及PPP項目協議的約定建設供水管網,但預計該等供水管網建成后的初期供水量低于設計能力60%的,則政府同意采取貼息、管網建設費用補助等方式予以彌補,直至實際供水量超過設計能力的60%。

      八、員工安置

      合資公司應根據凱里市自來水公司職工代表大會通過的《員工安置方案》接收凱里市自來水公司全部現有在冊職工,保留職工國有企業職工身份和保持福利待遇不變。職工平均工資(包括企業支付部分的五險一金等)不低于2015年凱里市自來水公司平均水平。職工工資、福利隨凱里市社會經濟發展、企業經營業績逐步改善且調增幅度不低于貴州省企業工資指導線。合資公司繼承凱里市自來水公司承擔現有離退休人員以及未來正式退休職工的既有福利政策包括住房及增量補貼。

      整體分析:

      2017年7月7日,國家發改委發布《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(發改投資[2017]1266號)為地方政府和在建項目或已完成但仍有工程欠款的項目融資開辟了一條渠道。簡單的講,就是鼓勵地方政府通過PPP模式向社會資本出售優質基礎設施項目的股權、經營權、收益權等。規定:對擬采取PPP模式的存量基礎設施項目,根據項目特點和具體情況,可通過轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、轉讓-擁有-運營(TOO)、委托運營、股權合作等多種方式,將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本。即,原本由政府負責運營的(非PPP)存量項目可以改用PPP模式,政府與社會方合作成立項目公司,其中,社會方投入資金,換取PPP項目公司的股權,而政府出讓部分權利(資產所有權、股權、經營權、收費權等),獲得資金。本項目即為政府通過轉讓其在凱里市自來水公司的股權,實現資金,并且社會資本承擔了相關債務及尚未支付的項目款項。這是存量基礎設施盤活轉PPP模式常用的運作方式,一方面涉及存量資產的轉讓另一方面也涉及存量債務的轉讓。在存量基礎設施轉PPP模式的合同中,還涉及原有員工的安置方案。 

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,存量PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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