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      【PPP項目案例】PPP、EPC、BOT,垃圾處理項目的真面目:中國某地生活垃圾生物化綜合治理PPP項目

    1. 分析重點:PPP、EPC、BOT,垃圾處理項目的真面目

       

      選題理由:

       

      寫這篇文章的時間是2018年2月22日,農歷正月初七,新的一年開始了,已經摸爬滾打、試錯探究的垃圾處理ppp項目,仍將繼續蓬勃發展。要說2月份PPP最重磅的新聞,那就是《國家發展改革委員會辦公廳 財政部辦公廳關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力嚴格防范地方債務風險的通知》(發改辦財金[2018]194號),發改財政兩大部門合力堅決打好防范化解重大風險攻堅戰,主要內容是更為明確且有力地強調地方債的防控,直指城投公司轉型重組的背景和方向,這是一個PPP2018年發展的新命題,是垃圾處理作為一個強制PPP的行業必須面對和克服的問題,估計要分不同的角度分析,本文首先從最基礎的做起,解決可能仍然是一個普遍性的疑問:一個常年做EPC的企業,熟悉了BOT的套路,該如何操作PPP項目,特別是當PPP中出現了BOT模式的時候,似乎都有點理不清楚、道不明白。

       

      一、項目基本情況

      項目名稱:中國某地生活垃圾生物化綜合治理PPP項目

      所屬行業:市政工程->垃圾處理

      項目總投資:32000萬元

      所處階段:識別階段

      回報機制:可行性缺口補貼

      合作期限:25年

      運作方式:BOT

      項目概況:本項目處于識別階段,是一個有著復雜歷史的項目。該項目起因是解決當地的生活垃圾處理難題,原本是單體BOT填埋項目,然而由于環保壓力和選址問題,后轉而采用生物處理的方式,在BOT前期準備工作過程中,455號文下發,因此調整為ppp模式,當然具體運作方式還是BOT。現在項目處于停滯狀態,主要原因是不理解EPC、BOT、PPP的關系,以及相互之間如何承接和轉化的問題。

      二、提問

      1、EPC、BOT、PPP的區別?

      2、彼此之間如何承接?

      三、分析

       

      1、EPC、BOT、PPP的區別?

      之前,有朋友在公眾號下回復,呼吁PPP專家不要讓專家這個詞蒙羞,正是基于此,傳遞思考和觀點的時候力求簡化,是筆者不斷追求的目標。

      (1)PPP和EPC

      EPC法律依據:我國現行《建筑法》在第二十四條規定:“提倡對建筑工程實行總承包,禁止將建筑工程肢解發包。建筑工程的發包單位可以將建筑工程的勘察、設計、施工、設備采購一并發包給一個工程總承包單位,也可以將建筑工程勘察、設計、施工、設備采購的一項或者多項發包給一個工程總承包單位;但是,不得將應當由一個承包單位完成的建筑工程肢解成若干部分發包給幾個承包單位。”

      PPP政策依據:建設部頒布了[2003]30號《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》,在該規章中,建設部明確將EPC總承包模式作為一種主要的工程總承包模式予以政策推廣。(一)工程總承包是指從事工程總承包的企業(以下簡稱工程總承包企業)受業主委托,按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行(竣工驗收)等實行全過程或若干階段的承包。1、設計采購施工(EPC)/交鑰匙總承包。設計采購施工總承包是指工程總承包企業按照合同約定,承擔工程項目的設計、采購、施工、試運行服務等工作,并對承包工程的質量、安全、工期、造價全面負責。

      眾所周知,PPP是政企合作后將項目整體的操作主體由政府變更為項目公司,是包含設計、建設、運營、移交的項目全流程和生命周期的一種操作模式,EPC只是建設工程部分,是PPP基礎但不核心的部分。因此習慣于操作EPC模式的公司,需要及時通過增強自身或者組建聯合體補強運營等方面的能力,方能有資格承載PPP項目。

      (2)PPP和BOT

      PPP和BOT的基本概念就不贅言了,簡而言之,PPP的含義更為廣泛,包含了BOT,BOT只是PPP眾多合作模式中最為常見的一種。至于從項目類型、支付方式、合作主體等角度,對PPP和BOT進行細致區分的論斷,多數沒有實質意義。既然BOT是PPP的一種,那么符合BOT的特征一定也符合PPP的特征,這是個很簡單的邏輯事項。所以筆者在實際接觸項目當中,特別是垃圾處理PPP項目,發現很多業務人員雖然熟悉BOT(也就是傳統的特許經營)合作模式,但不知道PPP究竟是什么,也不知道PPP中的BOT是什么,因而產生極大困惑。這種現象實際上是受到一些完全脫離實際,為了分析理論而僵硬辨析定義的專家的不利影響。BOT就是PPP的一種,兩者之間是包含關系,原來操作BOT的方法和如今操作PPP的方法一致,只是在規則和流程上需要遵循最新的PPP政策法規。Over,就是這么簡單。

       

      2、彼此之間如何承接?

      EPC、PPP(當然包括BOT)是現行有效的操作模式,只是政策和市場趨勢使得PPP成為更為主流的做法。在實操中有這樣一種情況,原本采用BOT或者EPC的項目,由于順應政策導向和現實情況的需要,更改為PPP模式,原本已經做過的工作需要推導重來嗎?又或者哪些可以繼續使用或者借鑒呢?

      首先從流程上講,無論之前的工作進展到什么程度,一旦采用PPP模式,必須嚴格按照【2016年92號文】財政部關于印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知、【2017年92號文】財政部辦公廳關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知的規定,簡而言之,流程從頭開始。

      其次從文件上講,項目可能涉及的可行性研究報告、規劃設計方案、工程造價方案、項目合作框架協議等,只需按照PPP要求相應地變換形式,內容基本沿用,畢竟項目實質沒有改變。對可研報告的審批、設計方案的審批等,如果項目邊界、條件沒有變化,那么也無需重新審批。至少從目前的政策來看,除了兩評一案、PPP項目合同、資格預審這些PPP強制要求的新東西外,其余未做具體規定,就實操而言,也基本采用沿用的做法。當然政府或者實施機構、財政發改等部門出具相關紅頭文件,是更為謹慎和必要的做法。

      特別注意,變更為PPP模式需要重點關注財政承受能力、新增資金時間成本、績效考核。從EPC轉為PPP模式,社會資本承擔的風險更大,因此在利潤部分要重點關注,由于PPP嚴格10%紅線而壓縮的財政實力、PPP周期長而新增的資金成本、連建設部分至少都要30%與績效掛鉤的嚴格績效考核,PPP對于社會資本而言不是一件輕松的任務。此外市場行情走低的趨勢,導致PPP的利潤率進一步走低,基本低于EPC的模式,這是希望承擔起PPP項目的社會資本需要審慎考慮的事項。 

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,垃圾處理PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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