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      【PPP項目案例】 我國縣域城鄉一體化生活垃圾清掃收運系統PPP項目實操總結

    1. 作者:濟邦咨詢  南京辦高級經理 徐小飛

      傳統觀念上的垃圾處理,多指垃圾的末端處理環節,如采用填埋、焚燒或堆肥等方式,對垃圾進行無害化、減量化及資源化處理。2002年國家發改委牽頭頒布《關于印發推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》(計投資[2002]1591號),明確提出:“解放思想,采取有利于加快建設、加快發展的措施,切實推進城市污水、垃圾處理項目建設、運營的市場化改革”。自此,很多地方政府通過特許經營權授予將垃圾末端處理進行市場化運作,近兩年來,隨著ppp模式的推廣,環衛行業市場化改革的視角從垃圾末端處理逐漸聚焦到前端環節(包括清掃、收運等),同時也涌現了一批具備相應專業運營能力的社會資本,2015年財政部頒布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》,提出:“在公共服務領域推廣PPP模式,地方政府通過采用PPP模式引入社會資本,將道路清掃保潔、垃圾運輸、環衛設施建設等推向社會,實行市場化運作”,進一步推動了環衛行業前端環節的市場化變革。

      筆者有幸于2015年參與了安徽某縣(下文簡稱“M縣”)的城鄉一體化生活垃圾清掃收運系統ppp項目(下文稱“本項目”),在此之前,因市場上鮮有類似項目運作,缺乏前車之鑒,項目組摸著石頭過河,經過一年多的運作,該項目終于正式落地,筆者現將該項目實施要點總結如下,以供交流。 

      一、項目基本情況

      M縣下轄12個鎮、2個鄉、3個街道辦事處、1個省級經濟開發區,經調研,M縣生活垃圾城鄉清掃保潔及收集運輸的現狀如下:

      區域

      現狀

      城鎮

      清掃方式是機械清掃與人工保潔相結合,車行道主要是機械清掃為主,人行道及廣場等公共區域以人工清掃為主,總體水平依舊有待提高。

      農村

      每300-500人約配置1名保潔人員(兼職),人均一套保潔工具,用于對自然村內道路、垃圾桶的垃圾進行收集和保潔。

      河道

      主要是由兩支每支10人的河道垃圾收集隊完成,配備2臺河道垃圾收集車,對河道兩岸垃圾進行定期清理,保證兩岸環境衛生。

       (表1 M縣清掃保潔現狀)

       

      區域

      現狀

      城區

      縣城目前主要有三種生活垃圾收運模式:第一種是城區中轉站,采用側裝車和垃圾轉運車收集至城區中轉站,再由鉤臂車運往填埋場;

      第二種是采用移動式聯體箱進行垃圾收集,再由鉤臂車運往填埋場;第三種是采用后裝車直接到各收集點進行收集,收集完成后直接運往填埋場。 

      鄉鎮

      大部分鄉鎮建有垃圾中轉站,垃圾收集后由壓縮式轉運車運至縣垃圾填埋場,未建垃圾中轉站的鄉鎮,垃圾收集后挖坑簡易填埋。

      農村

      垃圾收集車將垃圾池中的垃圾收集運至鄉鎮轉運站。

      (表2 M縣收集運輸現狀)

      總體來說,M縣城區和鄉鎮生活垃圾清掃收運系統功能基本具備,但設施數量、質量、檔次及運行管理水平參差不齊,農村地區生活垃圾收運設施少而簡陋,主要存在以下問題:

      0.1 環衛人員冗雜,運營費用高

      M縣城區現有環衛工人近800人,鄉鎮(含農村)現有環衛工人4000余人,由M縣城管局下屬單位環衛處負責全縣的生活垃圾清掃收運工作,每年的運營費用高達8000萬元。

      0.2 環衛多頭管理,權責界定不清晰

      縣城以往清掃保潔的職責范圍主要定位在“紅線到紅線”范圍內的道路清掃保潔,墻面、路燈小廣告的亂張貼由城管部門負責,雨水篦子的清掏由市政部門負責,園林綠化帶的保潔由園林部門負責,交通護欄的清洗由交警部門負責,同是一個區域的清掃保潔,卻分屬不同的管理部門,造成紅線到墻的范圍出現衛生死角,特別是老城區,整體環境衛生水平不高。

      0.3 城區以人工清掃為主,機械化率低

      農村地區的垃圾收集設施較為簡陋,多為露天垃圾池,修葺簡單,無遮蓋,部分村莊垃圾就近掩埋,未曾收集。

      根據M縣的《垃圾治理專項規劃》的要求,M縣現有的環衛設施、管理水平及服務能力已無法滿足M縣環衛事業的發展,經縣政府研究決定,采用PPP的模式引入專業的運營商對其城鄉生活垃圾清掃收運進行市場化運作(M縣生活垃圾終端處理已獨立采用PPP模式運作),保持M縣生活垃圾處理設施與城鄉建設協調發展,優化美化M縣城鄉環境,促進M縣社會經濟可持續發展。

      二、項目實施要點分析

      0.1 明確PPP合作范圍

      界定合作內容是項目進行PPP運作應首先明確的重要邊界,決定著項目的投資規模及其他條件設定,本項目經過多次論證,合作內容主要包括:

      城區、鄉鎮(含農村)生活垃圾清掃保潔服務;

      城區、鄉鎮(含農村)生活垃圾收集運輸服務;

      城區公共廁所委托運營服務;

      農村再生資源分類回收和處理服務;

      農村有害垃圾分類回收和轉運服務。

      為了進一步明確上述服務范圍,M縣主管部門對上述服務內容界定了具體的服務范圍:

      城區保潔范圍

      包括M縣城車行道、人行道、車行隧道、人行過街地下通道、人行過街天橋、車(人)行涵洞、

      高架路、公鐵立交、公共停車場(無物業管理服務)、露天廣場(無物業管理服務)、商業街、

      交通隔離帶、道路綠地、水系以及果殼箱等相關公共設施。

      鄉鎮(含農村)保潔范圍

      集鎮(鄉)建成區范圍內國道、省道、縣道、鄉道、村村通道路、鄉鎮街道、村莊、溝渠、水系、綠化帶等。

      垃圾收運范圍

      將鄉鎮(含農村)清掃范圍內的再生資源分類回收和處理,將清掃范圍內的生活垃圾收集,轉運至政府指定地點。

      公廁保潔范圍

      M縣城區現有的215座公廁,公共廁所的具體保潔范圍為公共廁所內及公共廁所周邊15m范圍內的公共場所。

      (表3 項目服務范圍)

      注: 以上作業范圍不包括:1)個人/個體、集體、企事業單位、政府部門等私有空間;2)個人/個體、集體、企事業單位、學校、林場、物業管理的居民小區等內部區域(包括已被承包水域)。

      0.2 明確項目運作方式

      根據本項目的合作內容及資產特性,我們對本項目運作方式進行了不同設定:

      現有存量的生活垃圾清掃及收運設施:采用TOT的運作方式,基于現有環衛存量設施的現狀,車輛等可移動設施采用所有權轉讓,垃圾轉運站及附著設備等不可移動設施的經營權轉讓;

      增量的生活垃圾清掃及收運設施:采用BOT的運作方式,增量部分主要依據專項規劃、可研報告及潛在社會資本的服務建議書綜合確定增量規模及具體內容;

       城區公廁:采用委托運營的運作方式。

      因此,本項目綜合采用了TOT、BOT及委托運營等多種運作方式,具體實施過程中,需要注意不同運作方式的銜接。

      0.3 明確合作期限

      PPP項目合作期限一般不低于10年,不超過30年,考慮到:

       本項目不同于供水、污水等重資產項目,屬于輕資產運營項目,可用性服務的投資相對較低,因此無需通過較長的時間進行可用性投資的回收;

      M縣垃圾處理專項規劃遠期預測到2030年,合作期限與規劃預測期限基本相符,有利于本項目測算數據客觀可靠;

      項目主要設施(環衛車輛)的更新重置周期,合作期限內只需重置一次,降低了社會資本運營過程中再投資費用,也降低了政府支付的服務費。

      因此,本項目的合作期限最終確定為15年,其中對新建\新投入項目設施的期限也做了具體的約定。

      0.4 明確收運方式

      現有市場上生活垃圾的收運模式包括直運模式和轉運模式,而轉運模式又可根據中轉的級別和次數,分為一級轉運模式和二級轉運模式。依據規劃要求,M縣城及鄉鎮中心采用“直運與轉運相結合”的混合收運模式,已建成垃圾轉運站的地區采用垃圾轉運模式,距離垃圾填埋場較近的縣城區域采用直運模式。對于縣城及鄉鎮中心未建成垃圾轉運站且不適宜采用直運模式的地區以及農村地區的生活垃圾運輸模式,可選擇應用廣泛的轉運站模式和“地埋桶+吊桶車”直運模式。

      轉運站模式是指通過人力車或小機動車將收集點及產生源的垃圾,送至轉運站,再由較大噸位轉運車輛轉運至末端處理廠。地埋桶方式是指由自帶裝卸壓縮裝置的大型轉運車將地埋桶收集站垃圾巡回收集后,直接運往末端處理廠。在這兩種模式得選擇上,建議根據M縣的現有實際情況,事先應明確適用的收運方式。M縣政府行業專家多次召開研討會,充分總結兩種模式的優缺點(詳見表4),但相關主體分歧仍然很大,難于統一,本項目最終決定在運作過程中不選定具體模式,通過設置磋商環節和綜合評分機制,最終將此問題交由市場機制解決。

       

      轉運站模式

      地埋桶模式

      建設期

      建設手續

      基本不要

      建設周期

      6-12個月

      20天

      建設成本

      5000萬左右

      10000萬元左右

      運營期

      處理能力

      15-30噸/天

      1-3噸/天

      設備壽命

      8年

      5年

      設備損壞率

      設備可更換性

      安裝復雜

      安裝簡單

      滲濾液處理

      若無污水管網,處理難度大

      運輸過程可能產生二次污染

      運營成本

      (表4:M縣轉運站模式和地埋桶模式的比較)

      0.5 不良存量資產的處置

      在項目運作過程中,M縣城管局依據相關法律要求,報經國資部門和財政部門批準,依法委托評估機構對項目現有存量資產進行評估,但盡職調查過程中發現,項目存量資產存在瑕疵,如城區轉運站及鄉鎮轉運站的皆未辦理土地使用權證,建筑物未辦理產權登記手續,無產權證明;尤其是擬轉讓給項目公司的部分環衛車輛存在環保超標、未辦理上牌登記手續(現階段已無法補辦上牌手續),另外部分車輛缺乏銷售合同、銷售發票、車輛合格證、未購買或未足額購買車輛保險及繳納年檢費用等,這些車輛由于時限、購買主體不一等問題,后續手續很難補齊,因此這些無證車輛交付給項目公司后并不能實際運營,也會造成社會資本對于新增項目設施的誤判,增加后續扯皮,建議政府方在運作此類項目是應對現有存量設施的合法合規性進行確認,在PPP項目實施前能補手續的盡快完善手續辦理,無法辦理手續的應另行確定處置方式。

      0.6 城區及鄉鎮環衛人員安置

      人員的安置是市政公用事業市場化改革過程中的不得不面臨的難題,特別是環衛行業,由于其行業的特殊性,屬于勞力密集型行業,涉及的人員眾多,動輒數幾千人,且人員性質復雜,又事業編制人員、有簽署勞動合同企業編制人員、甚至還有大量未簽署勞動合同不符合用工年齡的人員,人員安置工作涉及各方利益,牽一發而動全身。

      本項目的人員安置思路為:事業編制人員仍留在環衛處,城區無事業編制環衛人員按照“人隨資產走”的原則,由項目公司根據國家用工規定,與符合用工條件的人員簽署勞動合同,并購買相關保險,不符合用工條件的人員支付經濟補償金予以清退;鄉鎮無編制人員眾多,很多人為兼職,要求項目公司應該優先錄用上述人員,并根據國家規訂合法用工,在用工待遇上,本項目對安置員工進入項目公司后的工資、社保等薪酬福利以及工資及福利的增長幅度都有嚴格的要求。

      同時為了保障安置人員的權益以及用工的基本要求,也為了界定社會資本的測算的邊界條件(人員工資是本項目中占比最大成本),M縣政府明確城區及鄉鎮環衛人員工資的最低標準。

      0.7 初始清掃服務范圍界定及調整機制

      本項目中,清掃服務城區是按面積計算,鄉鎮(含農村)是按人頭計算,在項目的執行過程中,未來隨著M縣城鎮化的進程,合作范圍內行政邊界及鄉鎮(含農村)人口會不斷的發生改變,為提高PPP項目合同的適應性,本項目在科學界定初始服務范圍的基礎上,增加服務范圍的調整機制:在每個運營年的最后一個運營月前,對城區清掃面積、農村服務人口、城區公共廁所的數量的基數進行核準,若變化幅度在5%以內(含5%),下一個運營年的基數不做調整,若變化幅度超出5%,以核準數計算下一個運營年的服務費用。

      0.8 基礎收運量設置

      根據M縣垃圾處理專項規劃,近期(2020年)縣域生活垃圾產生量為795噸/日,遠期(2030年)縣域生活垃圾產生量為1140噸/日,社會資本在考慮生活垃圾產生量和存量設施的基礎上,合理配置新增/新購買的項目設施,但考慮到社會資本很難預測和控制實際的生活垃圾收運量,為最大程度的減少社會資本對項目收運量風險的誤判(這種誤判形成的風險溢價最終會反映在由政府買單的收運服務費),同時為統一社會資本的測算邊界,保證社會資本的平等競爭,項目設置基礎收運量,基礎收運量的設置需要依托專項規劃進行準確的預估,本項目中M縣政府組織相關部門對基礎收運量的設置多次召開研討會,并組織相關行業專家進行反復論證,以期設置出最符合未來實際的收運量,既能有效吸引社會投資,也要保障政府方合理利益。

      0.9 初始服務價格及調價機制

      縱觀已實施的環衛項目,仍以“政府付費”為主,基本上是籠統設置一個總價或者在給定條件下設置一個單價(這種方式事實上仍設置總價),在界定合作內容時,我們就發現環衛項目各部分合作內容是相互銜接但又相互獨立的個體,籠統設置總價并不合理,帶來的主要問題是設置績效考核時各部分合作內容權重的界定難,項目容易走上極端要么給予社會資本尋租的空間,要么因某一項運營失誤進而拖累整個項目付費,另外不利于設置調價機制。

      考慮以上因素,本項目在合理界定項目合作內容的基礎上,運營服務費細化為城區生活垃圾清掃保潔服務費(以清掃面積計算)、鄉鎮(含農村)生活垃圾清掃保潔服務費(以服務人口計算)、生活垃圾收運服務費(以生活垃圾收運量計算)、城區公廁委托運營服務費(以每座公廁服務費計算)、農村再生資源分類回收和處理服務費以及農村有害垃圾分類回收和轉運服務費(執行M縣現有標準),社會資本最終報價為各項服務費用的初始單價,若增量部分的投資與投標報價時投資變化幅度超過一定比例(如5%),則雙方依據經審計的實際投資額對初始服務報價按原計算的財務模型進行相應調整。

      隨著時間的推移,項目所處的經濟環境(主要是物價水平)會發生變化,項目公司的運營成本也隨之發生變化,因此有必要在長達十五年的項目合作期內對所執行的價格及時進行修正和調整,本項目采用的是調價公式法,每三年根據工時中設定條件系數來確定是否調價(變化幅度不低于5%),若符合調價條件,則雙方依據調價公式中CPI、人員工資、能源消耗等因子進行評估調整。

      10 績效考核機制

      科學績效考核機制是項目未來執行的有利保障,項目合作范圍的復雜性決定著績效考核的難度,關于項目建設期和移交期的考核在相關規范的支持下已趨于成熟,在此不作過多贅述,運營期的考核要求散落于各個行業的政策和規范之中,如《關于發布<城市環境衛生質量標準>的通知》(建城[1997]21號)、《城市道路清掃保潔質量與評價標準》(CJJ/T126-2008),此外各省市相繼頒布了關于城市環境衛生、道路清掃保潔的要求的質量標準,給予本項目績效考核機制的制定提供了強有力的武器,但對于農村環境衛生質量的要求則較為少見。

      在具體設置績效考核機制時,并不能簡單生搬硬抄,只有在一線的環衛工作人員才能切實的發現項目運營中的問題所在,充分考慮一線環衛工作人員的意見以及結合M縣承擔的上級考核要求,因地制宜的選取考核指標、制定考核辦法、制定實施細則,才能提高績效考核機制的執行效果。項目在合作范圍細分的基礎上分別設置了縣城清掃保潔、農村清掃保潔、生活垃圾清掃收運、縣城公廁運營績效考核機制。以縣城清掃保潔為例,首先劃分了城區保潔范圍的等級(具體分四個等級),每個等級具體制定了相應的服務內容和標準,選取道路清掃保潔、公共綠地和其他設施保潔、水面保潔、廣告牌、牛皮癬保潔和管理、垃圾箱和垃圾站點保潔、特殊天氣保潔、保潔車輛管理及維修、環衛隊伍建設、省市考評和重要檢查等九個一級指標,每項一級指標繼續細化和定量化,在合規的基礎上兼顧可執行性,減少后期執行推諉扯皮。

       

      三、項目總結及建議

      本項目的運作過程中,各地陸續推出了不少生活垃圾清掃收運PPP項目,每個項目都有各自的特點,即便貌似相同,亦不可千篇一律,通過本項目運作,筆者還有以下幾點感受:

      0.1 專項規劃是PPP實施的重要綱領

      各地政府編制的《垃圾治理專項規劃》是本地垃圾治理行動制定在未來的一定期限內(一般為十五年)全面長遠的發展規劃、設計未來垃圾治理行動的方案,是對未來垃圾治理整體性、長期性、基本性問題的考量,也是PPP項目在設計時的重要依據,如何設定合作期限?如何設定增量需求目標?如何設定年收運量增長比例?這一系列的問題都需要以《垃圾治理專項規劃》為依據科學設定,因此,地方政府應重視對專項規劃的編制、批復以及修訂工作,為PPP項目實施提供準確有效的指導意見。

      0.2完善生活垃圾處理費的核算及收費體制

      資金不足是各地環衛事業發展的一大軟肋,我國雖從20世紀90年代開始提出對生活垃圾的處理處置實行收費服務,但由于生活垃圾產生量計量困難、征收成本較高,目前很少采用按生活垃圾產生量征收生活垃圾處理費,大多采用定額制,而且收費偏低,各地的生活垃圾處理費用主要依靠財政投入,以M縣為例,其每年環衛支出達8000萬元左右,但每年收繳的生活垃圾處理費不足十分之一,其原因一是生活垃圾處理費收費標準低,二是生活垃圾處理費收繳率低,筆者建議:一方面要提高生活垃圾收費標準,逐步實現垃圾處理費的全成本核算,除了要考慮垃圾處理的終端成本,還要考慮生活垃圾處理前端的清掃收運等成本,另一方面增強執法手段,提高生活垃圾處理費的收繳率,M縣目前城區收繳率不足30%,項目開展時,農村還暫未收取生活垃圾處理費,不完善的收費體制也增加了地方財政的壓力,各地政府應積極探索城市生活垃圾處理費收取方式的改革。

      0.3 推進生活垃圾分類收集及資源化利用

      生活垃圾分類回收是實現垃圾處理資源化、減量化、無害化的重要步驟,而對于實施PPP模式的項目而言,在生活垃圾收集階段就能通過分類對生活垃圾進行第一輪的資源化利用,變廢為寶,不但提升了項目自身的經濟效益和社會效益,也有利于轉變項目PPP模式下的回報機制,增加項目公司的使用者付費收入,減輕地方政府的付費壓力, PPP模式在我國實施迄今,愈來愈鼓勵具有使用者付費收入的項目優先采用PPP模式,因此,推進生活垃圾的分類收集和資源化利用,無論對于項目自身的經濟社會效益,還是對項目的運作模式都具有重要的意義。

      作為“輕資產、重運營”的項目,生活垃圾的清掃收運與PPP模式相結合是個非常好的選擇,若能揚長避短、合理設置,筆者相信,各地環衛事業必能掀開新的篇章。

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,垃圾處理PPP

      責任編輯:中國PPP門戶網

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