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      PPP百科之PPP的合作期限

    1. 本期科普達人

      王守清:清華大學PPP研究中心首席專家,建設管理系教授、博導,中國高校PPP論壇學術委員會主任

      王盈盈:清華大學PPP研究中心高級研究助理

      楊曉路:清華大學PPP研究中心部長助理

      ppp項目的合作期限,屬于PPP項目合同中的關鍵條款。今天PPP百科要科普的就是PPP合作期限的相關問題。

      一、理論分析

      PPP項目合作期限主要是指從政府和社會資本簽訂PPP項目合同之日起至項目完成運營維護進行移交之日的這段期間,依據不同項目的不同運作模式,PPP項目合作期限可能會包括建設期、運營期、維護期等期間。 

      目前,我國大部分的PPP項目周期在10年到30年之間,考慮到中國的一些實際的情況,當然也包括現金流的測算,還有項目的施工難度,以及市場的需求。

      (一)“最長不超過30年”的主要原因 

      一是由人的壽命決定的。因為投資PPP項目必然需要公司高層做決策,高層管理人員一般都四五十歲,基于職業道德和責任感,希望在退休或有生之年看到項目現金流由負變正(開始盈利,公共產品一般要10年左右甚至更長,取決于財務分析)和移交(此時可知道確切盈利額);另外,規范的公司一般有獎懲機制,參與者和決策者根據項目實施結果可能再獲額外獎金或被追責。  

      二是由設施的壽命決定的。最典型的例子是電廠等設備投資占比很高的項目,社會資本希望在設備的最佳經濟壽命期前后盈利并移交,以避免設備大修甚至更換而需要延長合作期而夜長夢多。而公路、橋梁、隧道、軌道交通等項目的設施壽命較長,故主要是由設施的壽命決定的。 

      三是由技術的壽命決定的。最典型的例子是信息和通訊技術(ICT)等技術發展極快但項目殘值很低或幾乎沒有的項目,特許期一般更短。

      (二)“原則上不低于10年”的主要原因

      一是由財務分析決定的。因為PPP項目是提供公共產品或服務,如果是使用者付費的經營性項目,要考慮使用者的支付意愿和支付能力,價格不能太高;如果是政府付費的公益性項目,要考慮政府的財政承受力,關于《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知(財金〔2015〕21號)第二十五條規定了“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%”;如果是準經營性項目(使用者付費+政府補缺),則上述兩者都要考慮。

      二是由全過程集成決定的。如果合作期限太短,不利于設計、建設、運營的全過程集成優化、減少協調界面和提高效率,不利于設施長期質量和性能、不利于降低項目全壽命期成本和提高服務水平,甚至有可能造成社會資本短期投機行為。

      三是由倒逼地方政府完善信用和管理制度決定的。如果合作期限太短,政府付費項目就變成了BT或拉長版BT,而BT的缺點在我國過去十幾年的實踐中已經證明:很容易造成地方政府寅吃卯糧、形成巨額地方債務、項目成本高企(比政府投資模式一般高10%—30%)。而且,10年一般是政府的兩屆任期,如果經過這種倒逼完善,即歷經了兩屆政府,政府仍遵守PPP合同,說明這個地方政府信用和管理制度已經比較完善,反過來又有利于改善當地投資環境。

      (三)PPP項目期限設置方式

      施工簡單的項目,可較準確估計施工期,完工風險較小,采用雙時段或單時段差別并不大。而施工復雜的項目,難以估計施工期,完工風險較大,所以應該使用雙時段以降低完工風險,再用激勵措施調整完工風險在政企之間的分擔。

      在具體設計特許經營期時,根據三種不同的情況,各有兩個選項,也就是八種設計方式:第一,是選擇特許經營期的結構,分為單時段和雙時段。第二,是確定特許經營期的長短及形式,包括固定和可變。第三,有激勵或者無激勵的激勵措施。現階段我國的PPP項目合作期限絕大部分是固定的,那么具體就會有四種常用的方式:單時段帶激勵措施;單時段不帶激勵措施;雙時段帶激勵措施;雙時段不帶激勵措施。

      舉一個例子,在單時段下的風險分擔原理是:在單時段不帶激勵措施的特許期,實際運營期取決于完工時間,如果提前完工,那么實際的運營期會比計劃的長,而延遲完工,則實際的運營期會比計劃運營期短,所以完工風險主要由項目公司來承擔,提前完工時,享受比計劃更長的運營期所帶來的收入,而延遲完工,則相應的由于運營期縮短造成損失。

      二、政策規定

      1.《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)第二條第六款的規定,“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年”;

      2.財政部《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》(財金函[2016]47號)第二條中規定,“三、合作期限原則上不低于10年”;

      3.六部委《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中第六條規定:“基礎設施和公用事業特許經營期限應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定,最長不超過30年。對于投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況,約定超過前款規定的特許經營期限。”

      4.《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金[2014]156號)中的規定:“期限的確定。1.項目合作期限通常應在項目前期論證階段進行評估,評估時,需要綜合考慮以下因素:(1)政府所需要的公共產品或服務的供給期間;(2)項目資產的經濟生命周期以及重要的整修時點;(3)項目資產的技術生命周期;(4)項目的投資回收期;(5)項目設計和建設期間的長短;(6)財政承受能力;(7)現行法律法規關于項目合作期限的規定;等等。”

      5.《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》中第十六條規定:“合作項目期限根據行業特點、項目生命周期、公共服務需求、投資回收期等因素確定,一般不低于10年,最長不超過30年;法律、行政法規另有規定的,依照其規定。”

      6.《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)在附2名詞解釋中提到:BOT、TOT、ROT的“合同期限一般為20-30年。”

    2. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP合作期限

      責任編輯:中國PPP門戶網

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